Bankregulering

Basel II og Basel III: Regulerer en fleksibel og sofistikeret tilgang til bankregulering bankernes incitamenter?

Siden 1998 har BCBS været involveret i en revisionsproces af kapitalaftalen fra 1988 i en omfattende høringsproces med banksektoren fra 2001 til juni 2004, hvor den nye Basel-kapitalaftale (Basel II) blev officielt offentliggjort. Gennemførelsen af den nye aftale er sket gradvist og sandsynligvis for sent til, at det er muligt at foretage en kvalificeret vurdering af dens effektivitet under krisen. I januar 2007 anvendte de europæiske banker de enklere standardiserede metoder, og i januar 2008 anvendte resten de mere avancerede metoder. De amerikanske banker anvendte i stedet ikke Basel II.

Basel II indførte en bankvenlig, mere fleksibel og sofistikeret risikofølsom tilgang til bankregulering og -tilsyn, som afspejler en reaktion på svaghederne i Basel I-aftalen og den hurtige udvikling og kompleksitet i bankpraksis og risikostyringsteknikker. Den forfiner i høj grad rammens risikofølsomhed ved at undgå krydssubsidiering og således kræve højere (lavere) kapitalniveauer for låntagere med høj risiko (lav risiko) i overensstemmelse med de eksterne risikoinput fra eksterne kreditvurderingsbureauer eller input fra bankernes interne modeller. Det giver også mulighed for at behandle risikoreduktionsteknikker og securitisering, som bankerne har anvendt i de seneste år. Desuden indeholder den opdaterede ramme regler for offentliggørelse på markedet og støtter derfor markedsdisciplinen, og endelig indeholder den retningslinjer for tilsynet med bankernes risikovurdering og risikostyringspraksis. De nye aspekter, der blev indført med Basel II, er struktureret omkring tre gensidigt forstærkende søjler (skematisk vist i figur 39.1):

Figur 39.1. En oversigt over den nye Basel-ramme.

Reproduceret fra Den Europæiske Centralbank (ECB), 2005. Den nye Basel-kapitalramme og dens gennemførelse i Den Europæiske Union. Occasional Paper No. 42. ECB, Frankfurt.

–

Søjle 1: minimumskapitalkrav

–

Søjle 2: tilsynskontrol

–

Søjle 3: markedsdisciplin

For at estimere den krævede minimumskapital har bankerne adgang til en række forskellige metoder. Disse omfatter den standardiserede, hvor risikotillæg hovedsageligt leveres af eksterne kreditvurderingsbureauer og den interne rating baseret (IRB), der produceres internt af bankerne, er tilgængelige for bankerne. Den standardiserede metode er enkel for banker, som ikke har den nødvendige risikomåling og risikostyringskapacitet til at kvalificere sig til de avancerede metoder. Disse banker er således afhængige af de risikogebyrer, som eksterne kreditvurderingsbureauer leverer, til at beregne deres risikovægtede aktiver. Denne fremgangsmåde svækker bankernes incitamenter til at opgradere deres risikomåling og risikostyringssystemer og skaber derfor et “næstbedste” lag af banker, hvis risici ikke styres optimalt. Denne tilgang giver kun delvis risikofølsomhed, hvis alle virksomheder får en rating40 , og hvis deres ratings afspejler deres risikoprofiler korrekt. Virksomheder uden rating forventes at blive pålagt de samme risikoafgifter som i Basel I-aftalen. Der er derfor en stærk forventning om, at meget risikable eksponeringer vil være bedre stillet med hensyn til kapitalkrav, når de blot er uden rating. I et ekstremt scenarie vil banker, der vælger denne “noget negative” adfærd, være tilbøjelige til at specialisere sig i meget risikable porteføljer. Hvis deres forretningsmodeller desuden falder sammen med “originate and distribute”-modellen, vil en udbredt indvirkning på markedet være en gentagelse af den finansielle uro i 2007. Dette perverse incitament kan overvindes ved at øge incitamenterne til at udvide ratings til også at omfatte virksomheder uden rating. På efterspørgselssiden er det vigtigt, at eftersom virksomheder uden rating får en lavere risikovægt end virksomheder med rating B og lavere, kan anvendelsen af den standardiserede metode skabe negative incitamenter for risikofyldte virksomheder til at foretrække at give afkald på ratings for at opnå billigere finansiering41 . Dette skaber et incitament til at shoppe rundt efter bedre vurderinger.

I lighed med den standardiserede metode skelner IRB-metoderne42 mellem aktivklasser (stats-, bank-, virksomheds-,43 privatkunde-,44 og aktieeksponeringer), som der gælder forskellige tilsynsmæssige risikovægtningsfunktioner for. Hvis en bank vælger (og får tilladelse af den nationale tilsynsmyndighed) at oprette sit eget ratingsystem (i stedet for at være afhængig af eksterne bureauer), vil kapitalen mod hver krediteksponering være en funktion af fire grundlæggende risikoparametre: sandsynligheden for misligholdelse45(PD), tabet ved misligholdelse46(LGD), eksponeringen ved misligholdelse47(EAD) og eksponeringens resterende løbetid48 (m) i den kreditportefølje, som eksponeringen hører til. Det forventede tab er en simpel multiplikation af (PD*LGD*EAD). Sammen med løbetidsestimatet for eksponeringen (m) og diversificeringskoefficienten (rho) anvendes disse risikoparametre til at bestemme kapitalen for både den økonomiske kapital og Basel II-modellerne for lovpligtig kapital. Risikovægte og dermed kapitalkrav vil blive fastsat af en kombination af en bank, der leverer de kvantitative input, og den tilsynsførende, der leverer formlerne (risikovægtsfunktionerne). Som BCBS har udformet det, er behandlingen af detailportefølje mere gunstig end behandlingen af store virksomhedslåntagere.49 Der findes to IRB-metoder: den grundlæggende og den avancerede metode. Forskellen mellem de to er, at banken i den første metode kun skal bestemme sandsynligheden for misligholdelse for hvert enkelt lån, og at tilsynsmyndigheden leverer de øvrige risikoinput; i den sidste metode skal banken bestemme alle risikoparametre internt på grundlag af skøn og procedurer, der er valideret af tilsynsmyndigheden. I princippet er både den grundlæggende og den avancerede IRB-metode tilgængelig for alle aktivklasser, med undtagelse af detailklassen, hvor den avancerede IRB-metode er tilgængelig. Valget af at operere efter en af de to metoder vil i teorien kræve, at man opfylder minimumskvalifikationskriterier baseret på omfanget og integriteten af bankernes interne kapacitet til at vurdere de risikoinput, der er relevante for hver metode. Det er vigtigt at bemærke, at brugen af interne bankmodeller til at vurdere kreditrisikoeksponeringer, selv om de tilsyneladende er effektive værktøjer, i nogle tilfælde kan have været præget af alt for optimistiske antagelser. Desuden har bankerne incitamenter til at operere med minimumskapital for at opfylde kravet om at skabe værdi for aktionærerne. Derfor kan interne modeller være udformet med henblik på at opfylde dette krav, hvilket gør dem mindre pålidelige til at beregne den krævede lovpligtige minimumskapital.

Selv om Basel II er en forbedret udgave af Basel I, er der stadig mange svagheder. Disse spænder fra for stor fleksibilitet, ubalancen og det svage samspil mellem søjlerne50 til manglerne i behandlingen af flere tekniske aspekter, som senere vil blive behandlet i Basel III. Det vigtigste er, at Basel II i sin første søjle er baseret på en silotilgang til vurdering og forvaltning af tre typer risici (kredit-, markeds- og operationelle risici), samtidig med at der anvendes en mangelfuld definition af kapital og meget lave egenkapitalniveauer; den tager slet ikke fat på overdreven risikotagning, gearing og likviditetsstyring; og den er i høj grad afhængig af eksterne ratings fra kreditvurderingsbureauer, som i høj grad blev kritiseret under krisen, og bankernes interne modeller, som i bedste fald anvender optimistiske risiko- og korrelationsantagelser for at passe ind i den krævede minimumskapital. Basel II-metoden er måske en forbedring i forhold til Basel I, men den var ikke tilstrækkelig til at regulere bankinstitutter.

I 2008, under finanskrisens vendepunkt, erkendte den mest magtfulde banklobby, Institute of International Finance (IIF, 2008), behovet for yderligere at integrere risikostyringssystemer og nedbryde siloer, der kan resultere i overset problemer på tværs af kredit-, markeds- og operationelle risici. Ligeledes anerkendte Senior Supervisors Group51 i en anden rapport, der blev offentliggjort i marts 2008 om risikostyringspraksis i kølvandet på finanskrisen i 2007, at det er nødvendigt at være bevæbnet med en omfattende tilgang til at se på eksponeringer og risici i hele virksomheden. I samme tankegang understregede FSF (2008) betydningen af søjle 2 for at styrke bankernes risikovurdering og risikostyringspraksis.

Finanskrisen har tilskyndet de internationale tilsynsmyndigheder til at opgradere deres reguleringsværktøjer for at stræbe efter en bedre regulering af banksektoren i fremtiden, i det, der blev kaldt Basel III. For at styrke kapitalrammerne globalt er de internationale tilsynsmyndigheder i Basel-komitéen blevet enige om at hæve minimums- og kvalitetsniveauet for kapitalinstrumentet for at sikre, at de fuldt ud absorberer tab og ikke længere udsætter skatteydernes penge. Minimumskravet til egenkapital vil blive forhøjet fra 2 % til 4,5 % gradvist indtil januar 2019. Desuden vil bankerne skulle have en kapitalbevaringsbuffer på 0,625 % i 2016 og op til 2,5 % i 2019 for at kunne modstå fremtidige stressperioder. Dette vil bringe det samlede krav til den fælles egenkapital fra 3,5 % i 2013 til 7 % i 2019. Hvad angår handels-, derivat- og securitisationsaktiviteter, vil der blive indført et nyt kapitalkrav ved udgangen af 2011. Disse kapitalkrav vil blive suppleret af en ikke risikobaseret gearingsgrad, der skal fungere som en bagstopper for de risikobaserede foranstaltninger. Der vil blive testet en minimum tier 1-gearingsgrad i løbet af parallelkørselsperioden. Desuden vil der blive indført en likviditetsdækningsgrad (LCR) den 1. januar 2015, og den stabile nettofinansieringsgrad (NSFR) vil blive overgået til en minimumsstandard senest den 1. januar 2018.

Trods Baselkomitéens bestræbelser på at forbedre kapitalkvaliteten (centralt i udformningen af den lovpligtige kapitalprocent), overvejelserne om gearingsgrad og likviditetsratio som supplement til de risikofølsomme minimumskapitalkrav, bukkede Baselkomitéen endnu en gang under for presset fra banksektoren og valgte en lang overgangsperiode indtil 2019 for gennemførelsen af reglerne.