Denne Q&A behandler centrale spørgsmål vedrørende Den Internationale Straffedomstol (ICC) og forholdet mellem domstolen og USA.
1. Hvad er Den Internationale Straffedomstol?
2. Er USA medlem af ICC?
3. Hvilke garantier for en retfærdig rettergang findes der ved ICC?
4. Har ICC forrang for nationale myndigheder ved gennemførelsen af efterforskning og retsforfølgning?
5. Hvorfor kan ICC efterforske og retsforfølge amerikansk personale?
6. Har USA ikke allerede undersøgt påståede overgreb begået af amerikansk militær og CIA-personale i Afghanistan?
7. Hvad har USA’s forhold til ICC været?
8. Hvad er USA’s holdning nu til ICC?
9. Kan ICC indlede en undersøgelse i Palæstina?
10. Hvilke sikkerhedsforanstaltninger findes der i ICC for at forhindre politisk motiverede sager?
11. Hvilke lande støtter ICC?
12. Har ICC levet op til forventningerne?
1. Hvad er Den Internationale Straffedomstol?
Den Internationale Straffedomstol er en uafhængig retsinstitution, der har beføjelse til at efterforske og retsforfølge krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden, folkedrab og aggressionskriminalitet. Dens oprettelse i 2002 var et signal om mange landes vilje til at bekæmpe straffrihed for de værste internationale forbrydelser. I øjeblikket er 123 lande medlemmer af ICC, hvilket i henhold til dens grundtraktat, Rom-statutten, giver ICC beføjelse til at efterforske og retsforfølge forbrydelser begået af deres statsborgere eller af enhver person på deres territorium. Som et spørgsmål om politik prioriterer ICC’s anklager sager mod personer, som den anser for at være mest ansvarlige for de forbrydelser, der er omfattet af domstolens jurisdiktion, uanset deres officielle stilling.
Domstolen har fungeret siden 2003. Den har indledt mere end to dusin sager baseret på efterforskninger i 11 lande, hvoraf de fleste er i gang. Den 5. marts 2020 bemyndigede ICC’s appelkammer ICC’s anklager til at indlede en undersøgelse i Afghanistan, som kan omfatte påståede forbrydelser begået af Taliban, de afghanske nationale sikkerhedsstyrker og USA’s militær og personale fra Central Intelligence Agency (CIA). Myndighederne i Afghanistan har anmodet ICC’s anklager om at udsætte sin undersøgelse og hævder, at de kan gennemføre troværdige nationale procedurer, og sagen er fortsat under overvejelse. På baggrund af vores forskning i det afghanske retssystem tvivler Human Rights Watch stærkt på den afghanske regerings kapacitet og vilje til at retsforfølge de påståede gerningsmænd.
Indenrigsdomstolens anklager overvejer, om der er behov for undersøgelser i yderligere syv lande, og har konkluderet, at der er grundlag for at gå videre med en undersøgelse af påståede alvorlige forbrydelser begået i Palæstina, men har anmodet om en afgørelse fra domstolens dommere om omfanget af ICC’s territoriale jurisdiktion.
2. Er USA medlem af ICC?
USA er ikke en stat, der er part i Rom-statutten. USA deltog i de forhandlinger, der førte til oprettelsen af domstolen. I 1998 var USA imidlertid et af de kun syv lande – sammen med Kina, Irak, Israel, Libyen, Qatar, Yemen og Libyen – der stemte imod Rom-statutten. USA’s præsident Bill Clinton underskrev Rom-statutten i 2000, men forelagde ikke traktaten for Senatet til ratifikation. I 2002 “aftegnede” præsident George W. Bush reelt traktaten og sendte en note til FN’s generalsekretær om, at USA ikke længere havde til hensigt at ratificere traktaten, og at USA ikke havde nogen forpligtelser over for den. Siden da har USA’s forbindelser med domstolen imidlertid været komplicerede, men ofte positive (se spørgsmål 7 nedenfor).
3. Hvilke garantier for en retfærdig rettergang findes der ved ICC?
Den Internationale Straffedomstol er designet til at være en uafhængig permanent domstol, der respekterer de højeste standarder for retfærdighed. Rom-statutten inkorporerer internationale standarder for retfærdig rettergang for at bevare en tiltaltes ret til en retfærdig rettergang, herunder: uskyldsformodning, ret til advokatbistand, ret til at fremlægge beviser og konfrontere vidner, ret til at tie, ret til at være til stede under retssagen, ret til at få anklagerne bevist ud over enhver rimelig tvivl, ret til appel og beskyttelse mod dobbelt strafbarhed.
4. Har ICC forrang for nationale myndigheder i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning?
I henhold til folkeretten har staterne et ansvar for at efterforske og på passende vis retsforfølge (eller udlevere til retsforfølgelse) mistænkte gerningsmænd til folkedrab, krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og andre internationale forbrydelser. Den Internationale Straffedomstol overdrager ikke dette ansvar. Den er en domstol i sidste instans. I henhold til det såkaldte “komplementaritetsprincip” kan ICC kun udøve sin jurisdiktion, når et land enten er uvilligt eller reelt ude af stand til at efterforske og retsforfølge disse alvorlige forbrydelser.
Selv efter at en efterforskning er indledt, er der muligheder for stater og individuelle anklagede for at anfægte lovligheden af sager ved domstolen på grundlag af eksistensen af nationale procedurer.
5. Hvorfor kan ICC efterforske og retsforfølge amerikansk personale?
Der er begrænsede situationer, hvor ICC har jurisdiktion over statsborgere fra lande, som f.eks. USA, der ikke har tilsluttet sig Rom-statutten.
Dette omfatter, når en statsborger fra et ikke-medlemsland begår krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og folkedrab på et ICC-medlemslands territorium. Derfor kan amerikanske statsborgere være omfattet af domstolens jurisdiktion, når den undersøger påståede alvorlige forbrydelser, der fandt sted i Afghanistan, som er en kontraherende stat, eller i Polen, Litauen og Rumænien, som også er kontraherende stater.
Der er intet usædvanligt i dette. Amerikanske statsborgere, der begår forbrydelser i udlandet, er allerede underlagt udenlandske domstoles jurisdiktion. Dette er et grundlæggende og veletableret princip i folkeretten. Lande, der ratificerer Rom-statutten, uddelegerer blot deres myndighed til at retsforfølge visse alvorlige forbrydelser, der er begået på deres territorium, til en international domstol.
Gennem at stille ansvar for krigsforbrydelser fremmer ICC respekten for krigens love, som beskytter civile såvel som soldater.
Med hensyn til Afghanistan har parterne i den væbnede konflikt i landet begået talrige overtrædelser af den humanitære folkeret, eller krigens love. Taliban og andre oprørsgrupper har begået målrettede og vilkårlige angreb på civile, som har medført tusindvis af ofre. Afghanske sikkerhedsstyrker og regeringsvenlige militser har begået tortur, voldtægt, tvungne forsvindinger og udenretslige henrettelser. Det amerikanske militær, Central Intelligence Agency (CIA) og andre udenlandske styrker har også begået alvorlige overgreb, navnlig mod personer i varetægt.
6. Har USA ikke allerede undersøgt påståede overgreb begået af amerikansk militær og CIA-personel i Afghanistan?
USA har gennemført nogle undersøgelser af påståede overgreb begået af amerikansk personel i Afghanistan, men de har været af begrænset omfang. I 2009 indledte det amerikanske justitsministerium en undersøgelse af 101 tilfælde af påstået misbrug af fanger fra CIA’s side, herunder sagerne om to fanger, der døde i CIA’s varetægt, men der blev ikke rejst tiltale. Human Rights Watch fandt ingen beviser for, at efterforskerne havde interviewet nogen ofre for CIA-tortur. Desuden var undersøgelsen begrænset til overgreb, der gik ud over de forhørsmetoder, som justitsministeriet havde godkendt. Mange af de godkendte teknikker var misbrugte – nogle var klart torturlignende – og burde have været omfattet. En rapport fra det amerikanske Senats efterretningsudvalg konkluderede i 2014, at CIA dækkede over sine forbrydelser, bl.a. ved at fremsætte falske påstande over for justitsministeriet. Senatets rapport på 6.700 sider er fortsat klassificeret, men en redigeret version af det 525 sider lange resumé viser, at misbrugte CIA-forhørsmetoder var langt mere brutale, systematiske og udbredte end tidligere rapporteret.
Det er sværere at vurdere, i hvilket omfang tortur begået af det amerikanske militær i Afghanistan er blevet efterforsket og retsforfulgt. I 2015 rapporterede USA til FN’s Komité mod Tortur, at de væbnede styrker havde indledt 70 undersøgelser af overgreb mod fanger, der resulterede i retssager ved krigsretter, men der blev ikke oplyst nogen tidsperiode, og der var ingen yderligere oplysninger offentligt tilgængelige.
7. Hvad har USA’s forhold til ICC været?
I ICC’s første år førte George W. Bush-regeringen en fjendtlig kampagne mod domstolen. For eksempel pressede Bush-administrationen regeringer rundt om i verden til at indgå bilaterale aftaler, der krævede, at de ikke udleverede amerikanske statsborgere til ICC. Men disse bestræbelser gjorde ikke meget mere end at underminere USA’s troværdighed i forbindelse med international retfærdighed og gav gradvist plads til en mere støttende amerikansk holdning fra 2005. USA nedlagde ikke veto mod en anmodning fra FN’s Sikkerhedsråd til ICC’s anklager om at undersøge forbrydelser i Darfur i Sudan i 2005, og USA stemte for FN’s Sikkerhedsråds henvisning af situationen i Libyen til domstolen i 2011.
USA’s støtte var afgørende for overførslen til domstolen af de ICC-mistænkte Bosco Ntaganda, en congolesisk oprørsleder, i 2012 og Dominic Ongwen, en kommandant for Herrens Modstandshær, i 2015. I 2013 udvidede den amerikanske kongres sit eksisterende belønningsprogram for krigsforbrydelser til at give belønninger til personer, der giver oplysninger, der kan lette anholdelsen af udenlandske personer, der er eftersøgt af en international domstol eller tribunal, herunder ICC.
8. Hvad er USA’s holdning nu til ICC?
Under præsident Donald Trumps administration har den amerikanske regering sagt, at den ikke vil samarbejde med ICC og har truet med gengældelsesforanstaltninger mod ICC’s personale og medlemslande, hvis domstolen efterforsker amerikanske eller allierede landes borgere. Den daværende nationale sikkerhedsrådgiver John Bolton annoncerede først denne tilgang i september 2018. To uger senere talte præsident Trump til FN’s Generalforsamling og erklærede, at “USA vil ikke yde støtte eller anerkendelse til Den Internationale Straffedomstol”. For så vidt angår USA har ICC ingen jurisdiktion, ingen legitimitet og ingen autoritet.”
Den 15. marts 2019 meddelte USA’s udenrigsminister Mike Pompeo, at USA ville indføre visumforbud for ICC-embedsmænd, der er involveret i domstolens potentielle undersøgelse af amerikanske statsborgere for påståede forbrydelser i Afghanistan. Han antydede, at den samme politik kan blive brugt til at afskrække ICC’s bestræbelser på at efterforske statsborgere fra allierede lande, herunder israelere, og erklærede, at USA ville være parat til at træffe yderligere foranstaltninger, herunder økonomiske sanktioner, “hvis ICC ikke ændrer kurs”. Trump-administrationen bekræftede i begyndelsen af april 2019, at den havde tilbagekaldt ICC’s anklager Fatou Bensoudas visum.
Pompeo truede offentligt to ansatte ved ICC den 17. marts 2020, idet han navngav dem og erklærede, at han “overvejede, hvad USA’s næste skridt bør være med hensyn til disse personer og alle dem, der bringer amerikanere i fare”. Pompeo sagde, at han ønskede at identificere de personer, der er ansvarlige for undersøgelsen – og deres familiemedlemmer – og antydede, at han kunne søge foranstaltninger mod dem.
Den 15. maj 2020 lovede Pompeo at “kræve konsekvenser”, hvis ICC “fortsætter på sin nuværende kurs” – det vil sige, hvis domstolen går videre med en Palæstina-undersøgelse.
Trump udstedte en omfattende bekendtgørelse den 11. juni 2020, der tillader indefrysning af aktiver og indrejseforbud for familier, der kunne pålægges visse ICC-embedsmænd. Administrationen handlede den 2. september for at udpege Fatou Bensouda, ICC’s anklager, og Phakiso Mochochochoko, lederen af Office of the Prosecutor’s Jurisdiction, Complementarity, and Cooperation Division, til sanktioner. Eksekutivordren indeholder også bestemmelser om de samme sanktioner over for personer, der bistår visse undersøgelser ved domstolen, hvilket risikerer at have en bred afskrækkende virkning på samarbejdet med ICC.
9. Kan ICC indlede en undersøgelse i Palæstina?
Siden januar 2015 har ICC’s anklager undersøgt påståede alvorlige forbrydelser begået i Palæstina siden 13. juni 2014, herunder krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden, i det, der er kendt som en “indledende undersøgelse”. Den 22. maj 2018 indsendte Palæstina en “henvisning” med anmodning om, at anklageren undersøger forbrydelser under ICC’s jurisdiktion.
I december 2019 afsluttede Bensouda, ICC’s anklager, sin foreløbige undersøgelse og fastslog, at “alle de lovbestemte kriterier” for at gå videre med en formel undersøgelse er opfyldt. Derefter søgte hun imidlertid en afgørelse fra domstolens dommere om omfanget af ICC’s territoriale jurisdiktion. Sagen verserer ved domstolen.
I betragtning af stærke beviser for, at der er blevet begået alvorlige forbrydelser i Palæstina siden 2014, herunder overførsel af israelske civile til den besatte Vestbredden og påståede krigsforbrydelser begået under fjendtlighederne i Gaza i 2014 af det israelske militær og palæstinensiske væbnede grupper, har Human Rights Watch opfordret ICC’s anklager til at indlede en formel undersøgelse af alvorlige internationale forbrydelser, der er begået i Palæstina af israelere og palæstinensere.
10. Hvilke garantier findes der i ICC for at forhindre politisk motiverede sager?
Der er fastsat adskillige garantier i Rom-statutten for at forhindre useriøse eller politisk motiverede sager. Medmindre der er tale om en henvisning fra en stat eller FN’s Sikkerhedsråd, kan ICC’s anklager ikke indlede en undersøgelse på eget initiativ; det kræver tilladelse fra en forundersøgelseskammer bestående af tre dommere. I alle undersøgelser skal anklageren ansøge domstolens dommere om arrestordrer og bekræfte anklagerne inden retssagen.
Den fokus, som ICC’s undersøgelser og retsforfølgninger havde på Afrika i de første år, har ført til kritik af nogle afrikanske ledere om partiskhed, selv om angreb på ICC, der stammer fra Afrika, er aftaget i de seneste år. Selv om næsten alle domstolens første undersøgelser fandt sted i Afrika, blev de fleste indledt efter en anmodning fra det land, hvor forbrydelserne blev begået, eller efter en henvisning fra FN’s Sikkerhedsråd. Alligevel er den internationale retfærdighed blevet anvendt ujævnt: magtfulde lande og deres allierede har været i stand til at unddrage sig retfærdighedens rækkevidde, når der er begået alvorlige forbrydelser på deres område, ved ikke at tilslutte sig ICC og ved at blokere for henvisninger fra Sikkerhedsrådet.
11. Hvilke lande støtter ICC?
Den Internationale Straffedomstol har opbakning fra etablerede og nye demokratier i hele verden. Dens styrende organ, Assembly of States Parties (ASP), består i øjeblikket af 123 lande, der har ratificeret Rom-statutten: 33 fra Afrika-regionen, 19 fra Asien-Stillehavsregionen, 18 fra Østeuropa, 28 fra Latinamerika og Caribien og 25 fra Vesteuropa og Nordamerika.
Aanklageren og dommerne er ansvarlige over for ASP. ASP har beføjelse til at afsætte dem fra deres embede i tilfælde af, at de misbruger deres beføjelser. ASP har også oprettet en uafhængig overvågningsmekanisme. Tilsynsmekanismen kan blandt andre funktioner foretage undersøgelser af påstået forseelse eller svig vedrørende enhver valgt embedsmand ved domstolen eller domstolens personale.
Burundi trak sig ud af ICC med virkning fra oktober 2017, og Filippinernes meddelelse om udtræden trådte i kraft i marts 2019. Et forsøg fra Kenyas regering – på et tidspunkt, hvor dens præsident og vicepræsident stod anklaget ved domstolen – på at lede en masseudtrædelse af afrikanske stater fra traktaten mislykkedes.
12. Har ICC levet op til forventningerne?
Den Internationale Straffedomstol har indtil videre indledt mere end to dusin sager, og der er indledende retssager eller retssager i gang i tre sager. Retssager om krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden er imidlertid kun blevet afsluttet i en håndfuld sager, hvor fire personer er blevet dømt og fire andre er blevet frikendt. Nogle andre sager er blevet afvist på grund af mangel på beviser. Domstolens embedsmænd har begået en række fejltrin, og der er behov for stærkere undersøgelser fra ICC’s anklagemyndighed, bedre valg i udvælgelsen af sager, mere effektive procedurer og mere effektiv kontakt med ofre og berørte samfund. Domstolens ledelse tog et vigtigt skridt fremad i 2019 ved at anmode om en uafhængig ekspertundersøgelse af dens resultater. Gennemgangen, der udføres af et panel af ni eksperter, forventes at være afsluttet ved udgangen af september 2020.
Domstolen står også over for store udfordringer i forbindelse med udførelsen af sit mandat. Uden en politistyrke er den afhængig af staternes samarbejde i forbindelse med anholdelser, og dette samarbejde har været utilstrækkeligt. Der er stadig udestående arrestordrer mod 14 personer. ICC’s medlemsstater har også holdt sig tilbage med nødvendige budgetforhøjelser, selv om domstolens arbejdsbyrde er vokset.
Domstolen skal helt sikkert fortsat lære af sine erfaringer, rette op på fejl og forbedre sit arbejde. Men en effektiv ICC støttet af det internationale samfunds stærke opbakning er mere nødvendig end nogensinde før for at sende det budskab, at straffrihed for massegrusomheder ikke vil blive tolereret.