Bankenregulierung

Basel II und Basel III: Reguliert ein flexibler und ausgeklügelter Ansatz zur Bankenregulierung die Anreize der Banken?

Seit 1998 hat der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) die Eigenkapitalvereinbarung von 1988 in einem umfassenden Konsultationsprozess mit dem Bankensektor überarbeitet, der von 2001 bis Juni 2004 dauerte, als die neue Basler Eigenkapitalvereinbarung (Basel II) formell veröffentlicht wurde. Die Umsetzung der neuen Vereinbarung erfolgte schrittweise und kam wahrscheinlich zu spät, um eine fundierte Bewertung ihrer Wirksamkeit während der Krise zu ermöglichen. Im Januar 2007 wendeten die europäischen Banken die einfacheren Standardansätze an und im Januar 2008 wendeten die übrigen Banken die fortgeschritteneren Ansätze an. Die US-Banken hingegen wandten Basel II nicht an.

Basel II führte einen bankenfreundlichen, flexibleren und ausgefeilteren risikosensitiven Ansatz für die Bankenregulierung und -aufsicht ein, der eine Reaktion auf die Schwächen der Basel-I-Vereinbarung und den raschen Fortschritt und die Komplexität der Bankpraktiken und Risikomanagementtechniken darstellt. Er verfeinert die Risikosensitivität der Rahmenvereinbarung erheblich, indem er eine Quersubventionierung vermeidet und somit höhere (niedrigere) Eigenkapitalanforderungen für risikoreiche (risikoarme) Kreditnehmer entsprechend den externen Risikoinputs von externen Ratingagenturen oder den Inputs der internen Modelle der Banken vorschreibt. Sie ermöglicht auch die Behandlung von Risikominderungstechniken und Verbriefungen, die von den Banken in den letzten Jahren eingesetzt wurden. Darüber hinaus enthält die aktualisierte Rahmenvereinbarung Regeln für die Offenlegung von Marktdaten und unterstützt damit die Marktdisziplin, und schließlich bietet sie Leitlinien für die aufsichtliche Überprüfung der Risikobewertungs- und -managementpraktiken der Banken. Die mit Basel II eingeführten neuen Aspekte sind um drei sich gegenseitig verstärkende Säulen herum aufgebaut (siehe Abbildung 39.1):

Abbildung 39.1. Ein Überblick über die neue Basler Rahmenvereinbarung.

Wiedergegeben aus Europäische Zentralbank (EZB), 2005. Die neue Basler Eigenkapitalvereinbarung und ihre Umsetzung in der Europäischen Union. Occasional Paper No. 42. ECB, Frankfurt.

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Säule 1: Mindesteigenkapitalanforderungen

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Säule 2: aufsichtliche Überprüfung

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Säule 3: Marktdisziplin

Zur Schätzung des erforderlichen Mindesteigenkapitals stehen den Banken verschiedene Ansätze zur Verfügung. Dazu gehören der standardisierte Ansatz, bei dem die Risikozuschläge hauptsächlich von externen Rating-Agenturen geliefert werden, und der auf internen Ratings basierende Ansatz (IRB), der von den Banken intern erstellt wird, für die Banken verfügbar ist. Der Standardansatz bietet Banken, die nicht über die notwendigen Risikomess- und -managementkapazitäten verfügen, um sich für die fortgeschrittenen Ansätze zu qualifizieren, eine Vereinfachung. Diese Banken sind daher bei der Berechnung ihrer risikogewichteten Aktiva auf die von externen Rating-Agenturen bereitgestellten Risikoaufschläge angewiesen. Die Anwendung dieses Ansatzes schwächt die Anreize für die Banken, ihre Risikomess- und -managementsysteme zu verbessern, und schafft daher eine „zweitbeste“ Kategorie von Banken, deren Risiko nicht optimal gesteuert wird. Dieser Ansatz führt nur dann zu einer teilweisen Risikosensitivität, wenn alle Unternehmen geratet werden40 und wenn ihre Ratings ihr Risikoprofil angemessen widerspiegeln. Es wird erwartet, dass für Unternehmen ohne Rating die gleichen Risikoaufschläge gelten wie in der Basel I-Vereinbarung. Daher besteht die starke Erwartung, dass hochriskante Engagements in Bezug auf die Eigenkapitalanforderungen besser dastehen, wenn sie einfach nicht geratet sind. In einem Extremszenario würden Banken, die sich für dieses „etwas ungünstige“ Verhalten entscheiden, dazu neigen, sich auf hochriskante Portfolios zu spezialisieren. Wenn ihre Geschäftsmodelle mit dem „Originate-and-Distribute“-Modell übereinstimmen, werden die Auswirkungen auf den Markt eine Wiederholung der Finanzkrise von 2007 sein. Dieser Fehlanreiz kann überwunden werden, indem die Anreize zur Ausweitung der Ratings auf Unternehmen ohne Rating verstärkt werden. Auf der Nachfrageseite kann die Anwendung des Standardansatzes negative Anreize für risikobehaftete Unternehmen schaffen, auf Ratings zu verzichten, um billigere Finanzierungen zu erhalten, da Unternehmen ohne Rating ein geringeres Risikogewicht haben als Unternehmen mit einem Rating von B oder darunter.41 Ein solches Verhalten kann durch das Aufkommen privater Ratingdienstleister gefördert werden, die vertrauliche Ratings für Unternehmen durchführen, ohne sich zu verpflichten, die Ergebnisse zu veröffentlichen. Dies schafft einen Anreiz, sich nach besseren Ratings umzusehen.

Ähnlich wie beim Standardansatz wird bei den IRB-Ansätzen42 zwischen verschiedenen Forderungsklassen (Staaten, Banken, Unternehmen,43 Privatkunden,44 und Beteiligungen) unterschieden, für die unterschiedliche aufsichtliche Risikogewichtsfunktionen gelten. Wenn eine Bank sich dafür entscheidet (und von der nationalen Aufsichtsbehörde die Erlaubnis erhält), ihr eigenes Ratingsystem zu erstellen (anstatt von externen Agenturen abhängig zu sein), ist das Eigenkapital für jede Kreditforderung eine Funktion von vier grundlegenden Risikoparametern: der Ausfallwahrscheinlichkeit45 (PD), dem Verlust bei Ausfall46 (LGD), der Forderung bei Ausfall47 (EAD) und der Restlaufzeit48 (m) des Kreditportfolios, zu dem die Forderung gehört. Der erwartete Verlust ist eine einfache Multiplikation von (PD*LGD*EAD). In Verbindung mit der geschätzten Restlaufzeit der Forderung (m) und dem Diversifizierungskoeffizienten (rho) werden diese Risikoparameter zur Bestimmung des Kapitals sowohl für das ökonomische Kapital als auch für die regulatorischen Kapitalmodelle nach Basel II verwendet. Die Risikogewichte und damit die Kapitalanforderungen werden durch eine Kombination aus einer Bank, die die quantitativen Inputs liefert, und der Aufsichtsbehörde, die die Formeln (die Risikogewichtsfunktionen) bereitstellt, bestimmt. Wie vom BCBS vorgesehen, ist die Behandlung von Privatkundenportfolios günstiger als die von Großunternehmen.49 Es gibt zwei IRB-Ansätze: den Basisansatz und den fortgeschrittenen Ansatz. Der Unterschied zwischen den beiden Ansätzen besteht darin, dass beim ersteren die Bank nur die Ausfallwahrscheinlichkeit jedes Kredits bestimmen muss und die Aufsichtsbehörde die anderen Risikoparameter bereitstellt; beim letzteren bestimmt die Bank alle Risikoparameter intern auf der Grundlage von Schätzungen und Verfahren, die von der Aufsichtsbehörde validiert werden. Grundsätzlich sind sowohl der Basis- als auch der fortgeschrittene IRB-Ansatz für alle Forderungsklassen verfügbar, mit Ausnahme der Retailklasse, für die der fortgeschrittene IRB-Ansatz verfügbar ist. Die Entscheidung für einen der beiden Ansätze würde theoretisch die Erfüllung von Mindestqualifikationskriterien erfordern, die auf dem Umfang und der Integrität der bankinternen Fähigkeiten zur Bewertung der für jeden Ansatz relevanten Risikoinputs basieren. Es ist wichtig anzumerken, dass die Verwendung interner Bankenmodelle zur Bewertung von Kreditrisiken, obwohl sie als mächtige Instrumente erscheinen, in einigen Fällen unter zu optimistischen Annahmen gelitten haben könnten. Darüber hinaus haben die Banken Anreize, mit einem Minimum an Kapital zu arbeiten, um den Zwang zur Wertschöpfung für die Aktionäre zu erfüllen. Daher können interne Modelle so konzipiert sein, dass sie diesen Zwang erfüllen, was ihre Zuverlässigkeit bei der Berechnung des erforderlichen regulatorischen Mindesteigenkapitals verringert.

Obwohl Basel II eine verbesserte Version von Basel I ist, bleiben viele Schwächen bestehen. Diese reichen von zu viel Flexibilität, dem Ungleichgewicht und der schwachen Interaktion zwischen den Säulen50 bis hin zu den Mängeln bei der Behandlung mehrerer technischer Aspekte, die später in Basel III behandelt werden. Am wichtigsten ist, dass Basel II in seiner ersten Säule auf einen Silo-Ansatz für die Bewertung und das Management von drei Arten von Risiken (Kredit-, Markt- und operationelle Risiken) setzt und dabei eine fehlerhafte Definition von Eigenkapital und sehr niedrige Eigenkapitalniveaus verwendet; es geht überhaupt nicht auf die übermäßige Risikobereitschaft und das Leverage- und Liquiditätsmanagement ein und verlässt sich in hohem Maße auf externe Ratings von Rating-Agenturen, die während der Krise weitgehend kritisiert wurden, und auf interne Modelle der Banken, die im besten Fall optimistische Risiko- und Korrelationsannahmen verwenden, um das erforderliche Mindestkapital zu erreichen. Der Basel-II-Ansatz stellt vielleicht eine Verbesserung gegenüber Basel I dar, reicht aber nicht aus, um Bankinstitute zu regulieren.

Im Jahr 2008, während des Wendepunkts der Finanzkrise, erkannte die mächtigste Bankenlobby, das Institute of International Finance (IIF, 2008), die Notwendigkeit an, Risikomanagementsysteme weiter zu integrieren und Silos aufzubrechen, die dazu führen können, dass Probleme bei Kredit-, Markt- und operationellen Risiken übersehen werden. In einem weiteren, im März 2008 veröffentlichten Bericht über Risikomanagementpraktiken nach der Finanzkrise von 2007 erkannte die Senior Supervisors Group51 die Notwendigkeit eines umfassenden Ansatzes zur Betrachtung unternehmensweiter Engagements und Risiken an. Im gleichen Sinne unterstrich das FSF (2008) die Bedeutung von Säule 2 für die Stärkung der Risikobewertungs- und -managementpraktiken der Banken.

Die Finanzkrise hat die internationalen Regulierungsbehörden dazu gedrängt, ihre Regulierungsinstrumente zu verbessern, um eine bessere Regulierung des Bankensektors in der Zukunft anzustreben, was als Basel III bezeichnet wurde. Um den Kapitalrahmen weltweit zu stärken, haben sich die internationalen Regulierungsbehörden im Basler Ausschuss darauf geeinigt, die Mindestanforderungen und die Qualität der Kapitalinstrumente zu erhöhen, um sicherzustellen, dass sie Verluste vollständig auffangen können und keine Steuergelder mehr ausgeben. Die Mindestanforderung an das harte Kernkapital wird bis Januar 2019 schrittweise von 2 % auf 4,5 % angehoben. Darüber hinaus müssen die Banken einen Kapitalerhaltungspuffer von 0,625 % im Jahr 2016 bis zu 2,5 % im Jahr 2019 vorhalten, um künftigen Stressphasen standhalten zu können. Damit steigt die Gesamtanforderung an das harte Kernkapital von 3,5 % im Jahr 2013 auf 7 % im Jahr 2019. Für die Bereiche Handel, Derivate und Verbriefungen wird Ende 2011 eine neue Eigenkapitalanforderung eingeführt. Diese Kapitalanforderungen werden durch eine nicht risikobasierte Leverage Ratio ergänzt, die als Backstop für die risikobasierten Maßnahmen dienen wird. Eine Mindest-Tier-1-Verschuldungsquote wird während der Parallellaufphase getestet. Darüber hinaus wird am 1. Januar 2015 eine Liquiditätsdeckungsquote (LCR) eingeführt und die Nettostabilitätsquote (NSFR) wird bis zum 1. Januar 2018 auf einen Mindeststandard umgestellt.

Ungeachtet der Bemühungen des Basler Ausschusses, die Qualität des Eigenkapitals zu verbessern (der Schlüssel zur Gestaltung der regulatorischen Eigenkapitalquote), und der Berücksichtigung der Verschuldungs- und Liquiditätsquote als Ergänzung zu den risikosensitiven Mindesteigenkapitalanforderungen hat der Basler Ausschuss erneut dem Druck der Bankenbranche nachgegeben und sich für eine lange Übergangsfrist bis 2019 für die Umsetzung der Regeln entschieden.