Dieses Q&A befasst sich mit wichtigen Fragen zum Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) und den Beziehungen zwischen dem Gericht und den Vereinigten Staaten.
1. Was ist der Internationale Strafgerichtshof?
2. Sind die USA Mitglied des ICC?
3. Welchen Schutz vor einem fairen Verfahren bietet der ICC?
4. Hat der ICC bei der Durchführung von Ermittlungen und Strafverfolgungen Vorrang vor nationalen Behörden?
5. Warum kann der IStGH gegen US-Personal ermitteln und es strafrechtlich verfolgen?
6. Haben die USA nicht bereits mutmaßliche Übergriffe von US-Militär und CIA-Personal in Afghanistan untersucht?
7. Welche Beziehungen haben die USA zum IStGH?
8. Wie stehen die USA heute zum IStGH?
9. Könnte der ICC eine Untersuchung in Palästina einleiten?
10. Welche Sicherheitsvorkehrungen gibt es beim IStGH, um politisch motivierte Fälle zu verhindern?
11. Welche Länder unterstützen den IStGH?
12. Hat der IStGH die Erwartungen erfüllt?
1. Was ist der Internationale Strafgerichtshof?
Der IStGH ist eine unabhängige Justizinstitution, die befugt ist, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord und das Verbrechen der Aggression zu untersuchen und zu verfolgen. Mit seiner Gründung im Jahr 2002 haben sich viele Länder verpflichtet, die Straffreiheit für die schlimmsten internationalen Verbrechen zu bekämpfen. Derzeit sind 123 Länder Mitglied des IStGH und geben dem IStGH gemäß seinem Gründungsvertrag, dem Römischen Statut, die Befugnis, Verbrechen zu untersuchen und zu verfolgen, die von ihren Staatsangehörigen oder von Personen auf ihrem Hoheitsgebiet begangen wurden. Der Ankläger des IStGH behandelt vorrangig Fälle gegen Personen, die seiner Ansicht nach für die Verbrechen, die der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs unterliegen, am meisten verantwortlich sind, unabhängig von ihrer offiziellen Position.
Der Gerichtshof ist seit 2003 tätig. Er hat mehr als zwei Dutzend Verfahren auf der Grundlage von Ermittlungen in 11 Ländern eingeleitet, von denen die meisten noch nicht abgeschlossen sind. Am 5. März 2020 hat die Berufungskammer des IStGH den Ankläger des Gerichts ermächtigt, eine Untersuchung in Afghanistan einzuleiten, die sich auf mutmaßliche Verbrechen der Taliban, der afghanischen nationalen Sicherheitskräfte sowie des US-Militärs und des CIA-Personals beziehen könnte. Die afghanischen Behörden haben die IStGH-Anklägerin gebeten, ihre Ermittlungen zu verschieben, da sie der Ansicht sind, dass sie glaubwürdige nationale Verfahren durchführen können, und die Angelegenheit wird weiterhin geprüft. Aufgrund unserer Recherchen im afghanischen Justizsystem bezweifelt Human Rights Watch stark die Fähigkeit und Bereitschaft der afghanischen Regierung, die mutmaßlichen Täter vor Gericht zu stellen.
Der Ankläger des IStGH prüft, ob Ermittlungen in sieben weiteren Ländern erforderlich sind, und ist zu dem Schluss gekommen, dass es eine Grundlage für die Durchführung von Ermittlungen zu mutmaßlich in Palästina begangenen schweren Verbrechen gibt, hat jedoch die Richter des Gerichtshofs um eine Entscheidung über den Umfang der territorialen Zuständigkeit des IStGH gebeten.
2. Sind die USA Mitglied des IStGH?
Die USA sind kein Vertragsstaat des Römischen Statuts. Die USA haben an den Verhandlungen teilgenommen, die zur Gründung des Gerichtshofs führten. Im Jahr 1998 waren die USA jedoch eines von nur sieben Ländern – neben China, Irak, Israel, Libyen, Katar und Jemen -, die gegen das Römische Statut stimmten. US-Präsident Bill Clinton unterzeichnete das Römische Statut im Jahr 2000, legte den Vertrag aber nicht dem Senat zur Ratifizierung vor. Im Jahr 2002 hat Präsident George W. Bush den Vertrag faktisch „nicht unterzeichnet“, indem er dem Generalsekretär der Vereinten Nationen mitteilte, dass die USA nicht mehr beabsichtigten, den Vertrag zu ratifizieren, und dass sie keinerlei Verpflichtungen gegenüber dem Vertrag hätten. Seitdem sind die Beziehungen zwischen den USA und dem Gerichtshof jedoch kompliziert, aber oft positiv (siehe Frage 7).
3. Welchen Schutz vor fairen Verfahren bietet der IStGH?
Der IStGH ist als unabhängiges, ständiges Gericht konzipiert, das die höchsten Rechtsstandards einhält. Das Römische Statut enthält internationale Standards für ein faires Verfahren, um die Rechte eines Angeklagten auf ein ordnungsgemäßes Verfahren zu wahren, einschließlich der Unschuldsvermutung, des Rechts auf einen Rechtsbeistand, des Rechts, Beweise vorzulegen und Zeugen zu konfrontieren, des Rechts zu schweigen, des Rechts, bei der Verhandlung anwesend zu sein, des Rechts, dass die Anschuldigungen zweifelsfrei bewiesen werden, des Rechts auf Berufung und des Schutzes vor doppelter Strafverfolgung.
4. Hat der IStGH bei der Durchführung von Ermittlungen und Strafverfolgungen Vorrang vor nationalen Behörden?
Nach internationalem Recht sind die Staaten dafür verantwortlich, mutmaßliche Täter von Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und anderen internationalen Verbrechen zu untersuchen und angemessen zu verfolgen (oder zur Verfolgung auszuliefern). Der IStGH schiebt diese Verantwortung nicht ab. Er ist ein Gericht der letzten Instanz. Nach dem so genannten „Grundsatz der Komplementarität“ kann der IStGH seine Zuständigkeit nur dann ausüben, wenn ein Land entweder nicht willens oder tatsächlich nicht in der Lage ist, gegen diese schweren Verbrechen zu ermitteln und sie strafrechtlich zu verfolgen.
Selbst nachdem eine Untersuchung eingeleitet wurde, gibt es für Staaten und einzelne Angeklagte die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit von Fällen vor dem Gericht anzufechten, die auf der Existenz nationaler Verfahren beruhen.
5. Warum kann der IStGH gegen US-Personal ermitteln und es strafrechtlich verfolgen?
Es gibt begrenzte Situationen, in denen der IStGH für Staatsangehörige von Ländern wie den USA zuständig ist, die dem Römischen Statut nicht beigetreten sind.
Dazu gehören Fälle, in denen ein Bürger eines Nichtmitgliedslandes Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord im Hoheitsgebiet eines IStGH-Mitgliedslandes begeht. Deshalb können US-Bürger der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs unterliegen, wenn dieser mutmaßliche schwere Verbrechen untersucht, die in Afghanistan, einem Vertragsstaat, oder in Polen, Litauen und Rumänien, die ebenfalls Vertragsstaaten sind, begangen wurden.
Das ist nichts Ungewöhnliches. US-Bürger, die im Ausland Straftaten begehen, unterliegen bereits der Gerichtsbarkeit ausländischer Gerichte. Dies ist ein grundlegendes und bewährtes Prinzip des Völkerrechts. Länder, die das Römische Statut ratifizieren, übertragen lediglich ihre Befugnis zur Verfolgung bestimmter schwerer Verbrechen, die auf ihrem Hoheitsgebiet begangen werden, an ein internationales Gericht.
Indem der IStGH Kriegsverbrechen zur Rechenschaft zieht, fördert er die Achtung der Kriegsgesetze, die sowohl Zivilisten als auch Soldaten schützen.
In Bezug auf Afghanistan haben die Parteien des bewaffneten Konflikts in diesem Land zahlreiche Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht oder die Kriegsgesetze begangen. Die Taliban und andere aufständische Gruppen haben gezielte und wahllose Angriffe auf Zivilisten verübt, die Tausende von Opfern gefordert haben. Afghanische Sicherheitskräfte und regierungsnahe Milizen haben Folter, Vergewaltigung, Verschwindenlassen und außergerichtliche Tötungen begangen. Das US-Militär, die Central Intelligence Agency (CIA) und andere ausländische Streitkräfte haben ebenfalls schwerwiegende Übergriffe begangen, insbesondere gegen inhaftierte Personen.
6. Haben die USA nicht bereits mutmaßliche Übergriffe von US-Militär- und CIA-Personal in Afghanistan untersucht?
Die USA haben einige Untersuchungen zu mutmaßlichen Übergriffen durch US-Personal in Afghanistan durchgeführt, die jedoch nur von begrenztem Umfang waren. Im Jahr 2009 leitete das US-Justizministerium eine Untersuchung von 101 Fällen mutmaßlicher Misshandlung von Häftlingen durch die CIA ein, darunter auch die Fälle von zwei Häftlingen, die im Gewahrsam der CIA starben, doch es wurde keine Anklage erhoben. Human Rights Watch fand keine Beweise dafür, dass die Ermittler irgendwelche Opfer von CIA-Folter befragt haben. Außerdem beschränkte sich die Untersuchung auf Missbräuche, die über die vom Justizministerium genehmigten Verhörmethoden hinausgingen. Viele der genehmigten Techniken waren missbräuchlich – einige kamen eindeutig der Folter gleich – und hätten mit einbezogen werden müssen. Ein Bericht des Geheimdienstausschusses des US-Senats aus dem Jahr 2014 kam zu dem Schluss, dass die CIA ihre Verbrechen vertuschte, unter anderem durch falsche Angaben gegenüber dem Justizministerium. Der 6.700-seitige Senatsbericht ist nach wie vor geheim, aber eine redigierte Version der 525-seitigen Zusammenfassung zeigt, dass die missbräuchlichen Verhörmethoden der CIA weitaus brutaler, systematischer und weit verbreiteter waren als bisher berichtet.
Es ist schwieriger zu beurteilen, inwieweit Folterungen durch das US-Militär in Afghanistan untersucht und strafrechtlich verfolgt wurden. Im Jahr 2015 berichteten die Vereinigten Staaten dem UN-Ausschuss gegen Folter, dass die Streitkräfte 70 Ermittlungen wegen Misshandlung von Gefangenen eingeleitet hätten, die zu Gerichtsverfahren geführt hätten, aber es wurde kein Zeitraum angegeben, und es waren keine weiteren Informationen öffentlich verfügbar.
7. Wie war das Verhältnis der USA zum Internationalen Strafgerichtshof?
In den Anfangsjahren des Internationalen Strafgerichtshofs führte die Regierung George W. Bush eine feindselige Kampagne gegen den Gerichtshof. So drängte die Bush-Regierung Regierungen in aller Welt, bilaterale Abkommen zu schließen, die sie verpflichteten, keine US-Staatsangehörigen an den IStGH auszuliefern. Diese Bemühungen trugen jedoch nur dazu bei, die Glaubwürdigkeit der USA in Bezug auf die internationale Justiz zu untergraben, und wichen ab 2005 allmählich einer eher unterstützenden Haltung der USA. Die USA legten 2005 kein Veto gegen ein Ersuchen des UN-Sicherheitsrats an den IStGH-Ankläger ein, Verbrechen in Darfur (Sudan) zu untersuchen, und stimmten 2011 für die Überweisung der Situation in Libyen an den Gerichtshof durch den UN-Sicherheitsrat.
Die Unterstützung der USA war ausschlaggebend für die Überstellung der IStGH-Verdächtigen Bosco Ntaganda, einem kongolesischen Rebellenführer, im Jahr 2012 und Dominic Ongwen, einem Kommandeur der Lord’s Resistance Army, im Jahr 2015 an den Gerichtshof. Im Jahr 2013 erweiterte der US-Kongress sein bestehendes Belohnungsprogramm für Kriegsverbrechen, um Belohnungen für Personen bereitzustellen, die Informationen liefern, die die Festnahme ausländischer Personen erleichtern, die von einem internationalen Gericht oder Tribunal, einschließlich des IStGH, gesucht werden.
8. Wie stehen die USA jetzt zum IStGH?
Unter der Regierung von Präsident Donald Trump hat die US-Regierung erklärt, dass sie nicht mit dem IStGH zusammenarbeiten wird, und hat Vergeltungsmaßnahmen gegen IStGH-Mitarbeiter und Mitgliedsländer angedroht, sollte das Gericht gegen Bürger der USA oder verbündeter Länder ermitteln. Der damalige Nationale Sicherheitsberater John Bolton kündigte dieses Vorgehen erstmals im September 2018 an. Zwei Wochen später erklärte Präsident Trump vor der UN-Vollversammlung, dass die „Vereinigten Staaten den Internationalen Strafgerichtshof nicht unterstützen oder anerkennen werden. Soweit es Amerika betrifft, hat der IStGH keine Zuständigkeit, keine Legitimität und keine Autorität.“
Am 15. März 2019 kündigte US-Außenminister Mike Pompeo an, dass die USA Visaverbote gegen IStGH-Beamte verhängen würden, die an den möglichen Ermittlungen des Gerichts gegen US-Bürger wegen angeblicher Verbrechen in Afghanistan beteiligt sind. Er wies darauf hin, dass dieselbe Politik dazu verwendet werden könnte, den IStGH davon abzuhalten, gegen Staatsangehörige verbündeter Länder, einschließlich Israelis, zu ermitteln, und erklärte, die USA seien bereit, weitere Maßnahmen, einschließlich Wirtschaftssanktionen, zu ergreifen, „wenn der IStGH seinen Kurs nicht ändert“. Die Trump-Administration bestätigte Anfang April 2019, dass sie der IStGH-Anklägerin Fatou Bensouda das Visum entzogen hat.
Pompeo drohte am 17. März 2020 öffentlich zwei Mitarbeitern des IStGH, indem er sie namentlich nannte und erklärte, er überlege, „was die nächsten Schritte der Vereinigten Staaten in Bezug auf diese Personen und all jene, die Amerikaner gefährden, sein sollten.“ Pompeo sagte, er wolle die für die Ermittlungen verantwortlichen Personen – und ihre Familienmitglieder – identifizieren und deutete an, dass er Maßnahmen gegen sie anstreben könnte.
Am 15. Mai 2020 schwor Pompeo, „Konsequenzen zu ziehen“, wenn der IStGH „seinen derzeitigen Kurs fortsetzt“ – das heißt, wenn das Gericht mit einer Palästina-Untersuchung fortfährt.
Trump erließ am 11. Juni 2020 eine weitreichende Durchführungsverordnung, die das Einfrieren von Vermögenswerten und Einreiseverbote für Familienangehörige genehmigt, die gegen bestimmte IStGH-Beamte verhängt werden könnten. Die Regierung hat am 2. September Fatou Bensouda, die IStGH-Anklägerin, und Phakiso Mochochoko, den Leiter der Abteilung für Rechtsprechung, Komplementarität und Zusammenarbeit der Anklagebehörde, für Sanktionen benannt. Die Durchführungsverordnung sieht dieselben Sanktionen auch für Personen vor, die bestimmte Ermittlungen des Gerichts unterstützen, wodurch die Gefahr besteht, dass die Zusammenarbeit mit dem IStGH auf breiter Front behindert wird.
9. Könnte der IStGH eine Untersuchung in Palästina einleiten?
Seit Januar 2015 untersucht der IStGH-Ankläger in einer sogenannten „vorläufigen Untersuchung“ mutmaßliche schwere Verbrechen, die seit dem 13. Juni 2014 in Palästina begangen wurden, darunter Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Am 22. Mai 2018 reichte Palästina eine „Überweisung“ ein, in der die Anklägerin aufgefordert wurde, Verbrechen zu untersuchen, die in die Zuständigkeit des IStGH fallen.
Im Dezember 2019 schloss Bensouda, die Anklägerin des IStGH, ihre Voruntersuchung ab und stellte fest, dass „alle gesetzlichen Kriterien“ für die Einleitung einer förmlichen Untersuchung erfüllt sind. Sie beantragte jedoch bei den Richtern des Gerichtshofs eine Entscheidung über den Umfang der territorialen Zuständigkeit des IStGH. Die Angelegenheit ist vor dem Gericht anhängig.
Da es starke Beweise dafür gibt, dass in Palästina seit 2014 schwere Verbrechen begangen wurden, darunter die Verbringung israelischer Zivilisten in das besetzte Westjordanland und mutmaßliche Kriegsverbrechen, die während der Feindseligkeiten im Gazastreifen 2014 vom israelischen Militär und bewaffneten palästinensischen Gruppen begangen wurden, hat Human Rights Watch den Ankläger des IStGH aufgefordert, eine förmliche Untersuchung schwerer internationaler Verbrechen einzuleiten, die in Palästina von Israelis und Palästinensern begangen wurden.
10. Welche Sicherheitsvorkehrungen gibt es beim IStGH, um politisch motivierte Fälle zu verhindern?
Das Römische Statut sieht zahlreiche Sicherheitsvorkehrungen vor, um leichtfertige oder politisch motivierte Fälle zu verhindern. Sofern kein Antrag eines Staates oder des UN-Sicherheitsrats vorliegt, kann die Anklägerin des IStGH keine Ermittlungen auf eigene Initiative einleiten; dazu ist die Genehmigung einer aus drei Richtern bestehenden Vorverfahrenskammer erforderlich. Bei allen Ermittlungen muss die Anklägerin bei den Richtern des Gerichtshofs Haftbefehle beantragen und die Anklagepunkte vor der Verhandlung bestätigen.
Der Schwerpunkt der Ermittlungen und Strafverfolgungen des IStGH in Afrika in den ersten Jahren des Bestehens des Gerichtshofs hat zu Kritik an der Voreingenommenheit einiger afrikanischer Führer geführt, obwohl die von Afrika ausgehenden Angriffe auf den IStGH in den letzten Jahren nachgelassen haben. Zwar fanden fast alle ersten Ermittlungen des Gerichtshofs in Afrika statt, doch die meisten wurden auf Antrag des Landes, in dem die Verbrechen begangen wurden, oder auf Verweisung durch den UN-Sicherheitsrat eingeleitet. Dennoch wurde die internationale Justiz ungleichmäßig angewandt: Mächtige Länder und ihre Verbündeten konnten sich dem Zugriff der Justiz entziehen, wenn in ihrem Hoheitsgebiet schwere Verbrechen begangen wurden, indem sie dem IStGH nicht beitraten und Überweisungen durch den Sicherheitsrat blockierten.
11. Welche Länder unterstützen den Internationalen Strafgerichtshof?
Der IStGH wird von etablierten und aufstrebenden Demokratien in aller Welt unterstützt. Sein Leitungsgremium, die Versammlung der Vertragsstaaten (ASP), besteht derzeit aus 123 Ländern, die das Römische Statut ratifiziert haben: 33 aus der afrikanischen Region, 19 aus der asiatisch-pazifischen Region, 18 aus Osteuropa, 28 aus der lateinamerikanischen und karibischen Region und 25 aus Westeuropa und Nordamerika.
Der Ankläger und die Richter sind der ASP gegenüber verantwortlich. Der ASP hat die Befugnis, sie ihres Amtes zu entheben, wenn sie ihre Befugnisse missbrauchen. Der ASP hat auch einen unabhängigen Aufsichtsmechanismus eingerichtet. Neben anderen Funktionen kann der Aufsichtsmechanismus Untersuchungen über mutmaßliches Fehlverhalten oder Betrug in Bezug auf gewählte Gerichtsbeamte oder Gerichtsmitarbeiter durchführen.
Burundi ist im Oktober 2017 aus dem IStGH ausgetreten, und die Austrittserklärung der Philippinen wurde im März 2019 wirksam. Ein Versuch der kenianischen Regierung, einen Massenaustritt afrikanischer Staaten aus dem Vertrag anzustreben, scheiterte – zu einer Zeit, als der Präsident und der stellvertretende Präsident Kenias vor dem Gerichtshof angeklagt waren.
12. Hat der IStGH die in ihn gesetzten Erwartungen erfüllt?
Der IStGH hat bisher mehr als zwei Dutzend Verfahren eröffnet, und in drei Fällen laufen Voruntersuchungen oder Gerichtsverfahren. Die Verfahren wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit wurden jedoch nur in einer Handvoll Fälle abgeschlossen, wobei vier Personen verurteilt und vier weitere freigesprochen wurden. Einige andere Fälle wurden aus Mangel an Beweisen abgewiesen. Die Verantwortlichen des Gerichtshofs haben eine Reihe von Fehltritten begangen, und es bedarf verstärkter Ermittlungen durch den Ankläger des IStGH, einer besseren Auswahl der Fälle, effizienterer Verfahren und einer wirksameren Zusammenarbeit mit den Opfern und den betroffenen Gemeinschaften. Die Führung des Gerichtshofs hat 2019 einen wichtigen Schritt nach vorn getan und eine unabhängige Expertenprüfung seiner Leistung in Auftrag gegeben. Die Überprüfung, die von einem Gremium aus neun Experten durchgeführt wird, soll bis Ende September 2020 abgeschlossen sein.
Das Gericht steht auch vor großen Herausforderungen bei der Erfüllung seines Mandats. Ohne eigene Polizeikräfte ist es bei Verhaftungen auf die Zusammenarbeit mit den Staaten angewiesen, und diese Zusammenarbeit war bisher unzureichend. Gegen 14 Personen stehen noch Haftbefehle aus. Die Mitgliedsstaaten des IStGH haben sich auch mit notwendigen Budgeterhöhungen zurückgehalten, obwohl die Arbeitsbelastung des Gerichts gestiegen ist.
Das Gericht muss sicherlich weiterhin Lehren ziehen, Fehler korrigieren und seine Arbeit verbessern. Aber ein effektiver IStGH, der sich auf die starke Unterstützung der internationalen Gemeinschaft stützt, ist mehr denn je notwendig, um die Botschaft zu vermitteln, dass Straflosigkeit für Massengräueltaten nicht toleriert wird.