Regulación bancaria

Basilea II introdujo un enfoque de la regulación y la supervisión bancarias más flexible y sofisticado, sensible al riesgo, que refleja una respuesta a las deficiencias del Acuerdo de Basilea I y al rápido progreso y complejidad de las prácticas bancarias y las técnicas de gestión del riesgo. Perfecciona considerablemente la sensibilidad al riesgo del marco, evitando las subvenciones cruzadas y exigiendo, por tanto, mayores (menores) niveles de capital para los prestatarios de alto (bajo) riesgo en función de las entradas de riesgo externas procedentes de las agencias de calificación externas o de las entradas de los modelos internos de los bancos. También permite el tratamiento de las técnicas de mitigación del riesgo y la titulización que han estado utilizando los bancos en los últimos años. Además, el marco actualizado establece normas para la divulgación al mercado y, por tanto, apoya la disciplina de mercado y, por último, ofrece orientaciones sobre el examen de supervisión de las prácticas de evaluación y gestión de riesgos de los bancos. Los nuevos aspectos introducidos por Basilea II se estructuran en torno a tres pilares que se refuerzan mutuamente (diagramados en la figura 39.1):

Figura 39.1. Una visión general del nuevo marco de Basilea.

Reproducido del Banco Central Europeo (BCE), 2005. The new Basel Capital framework and its implementation in the European Union. Occasional Paper No. 42. ECB, Frankfurt.

El cálculo del capital mínimo de supervisión en el primer pilar se basa en la simple suma de los requisitos de capital originados por: (1) el riesgo de crédito, (2) el riesgo de mercado y (3) el riesgo operacional (véase el recuadro 39.2). Este enfoque asume una naturaleza lineal y estática del riesgo, lo que lo hace ampliamente defectuoso y sujeto a serias controversias.

Para estimar el capital mínimo requerido, los bancos disponen de una variedad de enfoques. Entre ellos se encuentra el estandarizado, en el que las cargas de riesgo son proporcionadas principalmente por agencias de calificación crediticia externas y el basado en calificaciones internas (IRB) producido internamente por los bancos, están disponibles para los bancos. El método estandarizado proporciona simplicidad a los bancos que no tienen las capacidades necesarias de medición y gestión del riesgo para poder optar a los métodos avanzados. Por lo tanto, estos bancos dependen de las cargas de riesgo proporcionadas por las agencias de calificación externas para calcular sus activos ponderados por riesgo. Operar con este enfoque debilita los incentivos de los bancos para mejorar sus sistemas de medición y gestión del riesgo y, por lo tanto, crea un nivel «de segunda» de bancos cuyo riesgo no se gestiona en su nivel óptimo. Este enfoque ofrece una sensibilidad parcial al riesgo sólo si todas las empresas están calificadas40 y si sus calificaciones reflejan adecuadamente sus perfiles de riesgo. Se espera que las empresas no calificadas se enfrenten a los mismos cargos por riesgo que en el Acuerdo de Basilea I. Por lo tanto, hay una fuerte expectativa de que las exposiciones de alto riesgo estarán mejor en términos de cargos de capital cuando simplemente no tengan calificación. En un caso extremo, los bancos que opten por este comportamiento «algo adverso» se inclinarán por especializarse en carteras de alto riesgo. Además, si sus modelos de negocio coinciden con el tipo de modelo «originar y distribuir», el impacto generalizado en el mercado será una repetición de las turbulencias financieras de 2007. Este incentivo perverso puede superarse aumentando los incentivos para ampliar las calificaciones a las empresas sin calificación. Por el lado de la demanda, dado que las empresas sin calificación tienen una ponderación de riesgo inferior a la de las empresas con calificación B e inferior, el uso del enfoque normalizado puede crear incentivos negativos para que las empresas de riesgo prefieran renunciar a las calificaciones para obtener una financiación más barata.41 Este comportamiento puede verse fomentado por la aparición de proveedores privados de servicios de evaluación de calificaciones, que realizan calificaciones confidenciales para las empresas sin comprometerse a hacer públicos los resultados. Al igual que en el método estándar, los métodos IRB42 distinguen entre clases de activos (soberanos, bancos, empresas43 , minoristas44 y acciones) a los que se aplican diferentes funciones de ponderación del riesgo. Si un banco opta (y el supervisor nacional le permite) por crear su propio sistema de calificación (en lugar de depender de agencias externas), el capital frente a cada exposición crediticia será una función de cuatro parámetros básicos de riesgo: la probabilidad de impago45 (PD), la pérdida en caso de impago46 (LGD), la exposición en caso de impago47 (EAD) y el vencimiento restante de la exposición48 (m) de la cartera de créditos a la que pertenece la exposición. La pérdida esperada es una simple multiplicación de (PD*LGD*EAD). Junto con la estimación del vencimiento de la exposición (m) y el coeficiente de diversificación (rho), estos parámetros de riesgo se utilizan para determinar el capital tanto para el capital económico como para los modelos de capital reglamentario de Basilea II. Las ponderaciones de riesgo y, por lo tanto, los requisitos de capital se determinarían mediante una combinación de un banco que proporciona los datos cuantitativos y el supervisor que proporciona las fórmulas (las funciones de ponderación de riesgo). Tal como lo diseñó el BCBS, el tratamiento de la cartera minorista es más favorable que el de los grandes prestatarios corporativos.49 Existen dos enfoques IRB: el básico y el avanzado. La diferencia entre ambos es que en el primero el banco sólo tendría que determinar la probabilidad de impago de cada préstamo y el supervisor proporcionaría los demás datos de riesgo; en el segundo, el banco determinaría todos los parámetros de riesgo internamente, basándose en estimaciones y procedimientos validados por el supervisor. En principio, tanto el método IRB básico como el avanzado están disponibles para todas las clases de activos, con la excepción de la clase minorista, en la que está disponible el IRB avanzado. La elección de operar con cualquiera de los dos métodos requeriría, en teoría, el cumplimiento de unos criterios mínimos de calificación basados en la exhaustividad e integridad de las capacidades internas de los bancos para evaluar los elementos de riesgo relevantes para cada método. Es importante señalar que el uso de modelos bancarios internos para evaluar las exposiciones al riesgo de crédito, aunque parece ser una herramienta poderosa, en algunos casos puede haber adolecido de supuestos demasiado optimistas. Además, los bancos tienen incentivos para operar con un capital mínimo para satisfacer la restricción de creación de valor para los accionistas. Por lo tanto, los modelos internos pueden estar diseñados para satisfacer dicha restricción, lo que los hace menos fiables para calcular el capital reglamentario mínimo requerido.

Aunque Basilea II es una versión mejorada de Basilea I, persisten muchos puntos débiles. Éstas van desde el exceso de flexibilidad, el desequilibrio y la escasa interacción entre sus pilares,50 hasta los defectos en el tratamiento de varios aspectos técnicos, que se abordarán posteriormente en Basilea III. Lo más importante es que, en su primer pilar, Basilea II se basa en un enfoque de silo para evaluar y gestionar tres tipos de riesgos (de crédito, de mercado y operativo), al tiempo que utiliza una definición defectuosa de capital y unos niveles de fondos propios muy bajos; no aborda en absoluto la asunción de riesgos excesivos ni la gestión del apalancamiento y la liquidez; y se basa en gran medida en las calificaciones externas de las agencias de calificación, que fueron muy criticadas durante la crisis, y en los modelos internos de los bancos, que, en el mejor de los casos, utilizan supuestos optimistas de riesgo y correlación para ajustarse al capital mínimo exigido. El enfoque de Basilea II puede ser una mejora en comparación con Basilea I, pero no fue suficiente para regular las instituciones bancarias.

En 2008, durante el punto de inflexión de la crisis financiera, el lobby bancario más poderoso, el Instituto de Finanzas Internacionales (IIF, 2008), reconoció la necesidad de integrar aún más los sistemas de gestión de riesgos, rompiendo los silos que pueden hacer que se pasen por alto los riesgos de crédito, de mercado y operativos. Igualmente, en otro informe publicado en marzo de 2008 sobre las prácticas de gestión de riesgos tras la crisis financiera de 2007, el Grupo de Supervisores Senior51 reconoció la necesidad de contar con un enfoque integral para ver las exposiciones y los riesgos de toda la empresa. En la misma línea, el FSF (2008) subrayó la importancia del segundo pilar para reforzar las prácticas de evaluación y gestión del riesgo de los bancos.

La crisis financiera ha instado a los reguladores internacionales a actualizar sus herramientas de regulación para aspirar a una mejor regulación del sector bancario en el futuro, en lo que se denominó Basilea III. Para reforzar el marco de capital a nivel mundial, los reguladores internacionales del Comité de Basilea acordaron elevar el mínimo y la calidad de los instrumentos de capital para garantizar que absorban totalmente las pérdidas y no expongan más el dinero de los contribuyentes. El requisito mínimo de fondos propios comunes se incrementará del 2% al 4,5% progresivamente hasta enero de 2019. Además, los bancos deberán mantener un colchón de conservación de capital del 0,625% en 2016 hasta el 2,5% en 2019 para soportar futuros periodos de tensión. De este modo, los requisitos totales de capital común pasarán del 3,5% en 2013 al 7% en 2019. En cuanto a las actividades de negociación, derivados y titulizaciones, se introducirá un nuevo requisito de capital a finales de 2011. Estos requisitos de capital se complementarán con un ratio de apalancamiento no basado en el riesgo que servirá de respaldo a las medidas basadas en el riesgo. Un ratio de apalancamiento mínimo de nivel 1 se pondrá a prueba durante el período de ejecución paralela. Además, se introducirá un ratio de cobertura de liquidez (LCR) el 1 de enero de 2015 y el ratio de financiación estable neta (NSFR) pasará a ser una norma mínima el 1 de enero de 2018.

A pesar de los esfuerzos del Comité de Basilea por mejorar la calidad del capital (clave en el diseño del ratio de capital regulatorio), la consideración de los ratios de apalancamiento y liquidez para complementar los requisitos de capital mínimo sensibles al riesgo, el Comité de Basilea sucumbió una vez más a la presión ejercida por el sector bancario y optó por un largo periodo de transición hasta 2019 para la aplicación de las normas.