Banking Regulation

Basel II and Basel III: Does a Flexible and Sophisticated Approach to Banking Regulation Regulate Banks’ Incentives?

Vuodesta 1998 lähtien BCBS on ollut mukana vuoden 1988 vakavaraisuussopimuksen tarkistusprosessissa pankkialaa kuullen laajassa kuulemisprosessissa vuodesta 2001 alkaen kesäkuuhun 2004, jolloin uusi Baselin vakavaraisuussopimus (”Basel II”) julkaistiin virallisesti. Uusi sopimus on pantu täytäntöön asteittain ja todennäköisesti liian myöhään, jotta sen tehokkuutta olisi voitu arvioida kriisin aikana. Tammikuussa 2007 eurooppalaiset pankit sovelsivat yksinkertaisempia standardimenetelmiä ja tammikuussa 2008 muut pankit sovelsivat kehittyneempiä menetelmiä. Sen sijaan yhdysvaltalaiset pankit eivät soveltaneet Basel II -sopimusta.

Basel II -sopimuksessa otettiin käyttöön pankkiystävällisempi, joustavampi ja kehittyneempi riskinarviointiin perustuva lähestymistapa pankkisääntelyyn ja -valvontaan, mikä kuvastaa vastausta Basel I -sopimuksen heikkouksiin sekä pankkikäytäntöjen ja riskinhallintatekniikoiden nopeaan kehitykseen ja monimutkaisuuteen. Siinä parannetaan merkittävästi kehyksen riskiherkkyyttä välttämällä ristikkäistukia ja vaatimalla siten korkeamman (alhaisemman) pääoman määrää korkean riskin (alhaisen riskin) lainanottajille ulkoisten luottoluokituslaitosten tai pankkien sisäisten mallien antamien ulkoisten riskitulosten mukaan. Se mahdollistaa myös pankkien viime vuosina käyttämien riskinhallintatekniikoiden ja arvopaperistamisen käsittelyn. Lisäksi ajantasaistetussa kehyksessä annetaan säännöt tietojen julkistamisesta markkinoilla ja tuetaan siten markkinakuria, ja lopuksi siinä annetaan ohjeita pankkien riskinarviointi- ja riskienhallintakäytäntöjen valvonnallisesta tarkastelusta. Basel II:lla käyttöön otetut uudet näkökohdat rakentuvat kolmen toisiaan vahvistavan pilarin ympärille (kaaviona kuvassa 39.1):

Kuva 39.1. Yleiskuva uudesta Baselin säännöstöstä.

Korjattu lähteestä Euroopan keskuspankki (EKP), 2005. Uusi Baselin vakavaraisuuskehys ja sen täytäntöönpano Euroopan unionissa. Occasional Paper nro 42. EKP, Frankfurt.

–

Pilari 1: vähimmäispääomavaatimukset

–

Pilari 2: valvojan tarkastelu

–

Pilari 3: markkinakuri

Vähimmäisvakavaraisuuden estimoimiseksi pankeilla on käytettävissään erilaisia lähestymistapoja. Näihin kuuluvat standardoitu, jossa riskimaksut saadaan pääasiassa ulkoisilta luottoluokituslaitoksilta ja pankkien sisäisesti tuottama sisäisiin luottoluokituksiin perustuva (IRB), ovat pankkien käytettävissä. Standardimenetelmä on yksinkertaisempi niille pankeille, joilla ei ole kehittyneiden menetelmien soveltamiseen tarvittavia riskienmittaus- ja -hallintakapasiteetteja. Nämä pankit käyttävät näin ollen ulkoisten luottoluokituslaitosten tarjoamia riskipalkkioita riskipainotettujen saamistensa laskennassa. Tämän lähestymistavan soveltaminen heikentää pankkien kannustimia parantaa riskinmittaus- ja -hallintajärjestelmiään ja luo näin ollen ”toiseksi parhaiden” pankkien ryhmän, jonka riskienhallinta ei ole optimaalisella tasolla. Tällä lähestymistavalla saavutetaan osittainen riskiherkkyys vain, jos kaikki yritykset luokitellaan40 ja jos niiden luokitukset kuvastavat asianmukaisesti niiden riskiprofiilia. Luokittelemattomiin yrityksiin odotetaan sovellettavan samoja riskimaksuja kuin Basel I -sopimuksessa. Näin ollen on vahva odotus, että erittäin riskialttiit vastuut ovat pääomavaatimusten kannalta paremmassa asemassa, jos ne ovat yksinkertaisesti luokittelemattomia. Ääritapauksessa pankit, jotka valitsevat tämän ”jokseenkin epäedullisen” käyttäytymisen, olisivat taipuvaisia erikoistumaan erittäin riskialttiisiin salkkuihin. Lisäksi jos niiden liiketoimintamallit vastaavat ”originate and distribute” -mallityyppiä, laajalle levinnyt markkinavaikutus on vuoden 2007 rahoitusmarkkinoiden myllerryksen toistuminen. Tämä kieroutunut kannustin voidaan poistaa lisäämällä kannustimia luokitusten laajentamiseksi luottoluokittelemattomiin yrityksiin. Kysyntäpuolella on tärkeää huomata, että koska luottoluokittelemattomilla yrityksillä on alhaisempi riskipaino kuin yrityksillä, joiden luottoluokitus on B tai sitä alhaisempi, vakioidun lähestymistavan käyttö voi luoda negatiivisia kannustimia riskialttiille yrityksille, jotka mieluummin luopuvat luottoluokituksista saadakseen edullisempaa rahoitusta.41 Tällaista käyttäytymistä voi edistää yksityisten luottoluokitusten arviointipalvelujen tarjoajien esiinmarssi, jotka suorittavat luottamuksellisia luottoluokituksia yrityksille sitoutumatta julkistamaan niiden tuloksia. Tämä luo kannustimen etsiä parempia luokituksia.

Vakioidun menetelmän tavoin IRB-menetelmissä42 erotetaan toisistaan omaisuusluokat (valtion, pankkien, yritysten43 , vähittäisasiakkaiden44 ja osakkeenomistajien vastuut), joihin sovelletaan erilaisia valvojan riskipainotoimintoja. Jos pankki päättää (ja kansallinen valvontaviranomainen sallii sen) luoda oman luokitusjärjestelmänsä (sen sijaan, että se olisi riippuvainen ulkopuolisista laitoksista), kunkin luottovastuutapahtuman pääoma on neljän perusriskiparametrin funktio: maksukyvyttömyystodennäköisyys45 (PD), maksukyvyttömyystappio46 (LGD), vastuu maksukyvyttömyyshetkellä47 (EAD) ja vastuutapahtuman jäljellä oleva jäljellä oleva maturiteettijakso48 (m) luottosalkusta, johon vastuu kuuluu. Odotettu tappio on yksinkertainen kertolasku (PD*LGD*EAD). Näitä riskiparametreja käytetään yhdessä vastuun maturiteettiarvion (m) ja hajautuskertoimen (rho) kanssa pääoman määrittämiseen sekä taloudellisen pääoman että Basel II -säännöstön mukaisissa pääomamalleissa. Riskipainot ja siten pääomavaatimukset määritettäisiin yhdistelmällä, jossa pankki antaa kvantitatiiviset panokset ja valvoja antaa kaavat (riskipainofunktiot). BCBS:n suunnittelemana vähittäissalkkujen käsittely on suotuisampaa kuin suurten yrityslainojen.49 IRB-menetelmiä on kaksi: perus- ja kehittynyt lähestymistapa. Nämä kaksi lähestymistapaa eroavat toisistaan siinä, että edellisessä pankin on määritettävä ainoastaan kunkin lainan maksukyvyttömyystodennäköisyys, ja valvontaviranomainen antaa muut riskipanokset; jälkimmäisessä pankki määrittää kaikki riskiparametrit sisäisesti valvontaviranomaisen vahvistamien arvioiden ja menettelyjen perusteella. Periaatteessa sekä perus- että kehittynyttä IRB-menetelmää voidaan soveltaa kaikkiin omaisuusluokkiin lukuun ottamatta vähittäisluokkaa, johon sovelletaan kehittynyttä IRB-menetelmää. Valinta jommankumman menetelmän käyttämiseksi edellyttäisi teoriassa vähimmäisvaatimusten täyttämistä, jotka perustuvat pankkien sisäisten valmiuksien kattavuuteen ja eheyteen arvioida kunkin menetelmän kannalta merkityksellisiä riskipanoksia. On tärkeää huomata, että vaikka pankkien sisäisten mallien käyttö luottoriskin arvioinnissa vaikuttaa tehokkaalta välineeltä, se on joissakin tapauksissa saattanut johtua liian optimistisista oletuksista. Lisäksi pankeilla on kannustimia toimia vähimmäispääomalla, jotta osakkeenomistajien arvonluontirajoitus täyttyisi. Tämän vuoksi sisäiset mallit saatetaan suunnitella täyttämään tällainen rajoitus, mikä tekee niistä vähemmän luotettavia lakisääteisen vähimmäispääoman laskennassa.

Vaikka Basel II on parannettu versio Basel I:stä, monet heikkoudet ovat edelleen olemassa. Niitä ovat liiallinen joustavuus, sen pilarien välinen epätasapaino ja heikko vuorovaikutus50 sekä puutteet useiden teknisten näkökohtien käsittelyssä, joita käsitellään myöhemmin Basel III:ssa. Tärkeintä on, että Basel II:n ensimmäisessä pilarissa tukeudutaan kolmenlaisten riskien (luotto-, markkina- ja operatiivisten riskien) arvioinnissa ja hallinnassa siiloutuneeseen lähestymistapaan, jossa käytetään virheellistä pääoman määritelmää ja hyvin alhaisia omien varojen tasoja; siinä ei käsitellä lainkaan liiallista riskinottoa, vipuvaikutusta ja likviditeetin hallintaa; ja siinä tukeudutaan voimakkaasti luottoluokituslaitosten laatimiin ulkoisiin luottokelpoisuusluokituksiin, jotka saivat kriisin aikana osakseen paljon kritiikkiä, sekä pankkien sisäisiin malleihin, joissa parhaimmassa mahdollisessa tapauksessa käytettiin optimistisia riskiä koskevia ja korrelaatioihin liittyviä oletuksia vähimmäispääomavaatimuksen täyttämiseksi. Basel II -lähestymistapa oli ehkä parannus Basel I:een verrattuna, mutta se ei riittänyt pankkilaitosten sääntelyyn.

Vuonna 2008, finanssikriisin käännekohdan aikana, pankkialan vaikutusvaltaisin etujärjestö, Institute of International Finance (IIF, 2008), tunnusti, että riskienhallintajärjestelmiä on tarpeen integroida entisestään ja että on purettava siiloja, jotka saattavat johtaa luotto-, markkina- ja operatiivisten riskien huomiotta jättämiseen. Toisessa maaliskuussa 2008 julkaistussa raportissa, joka käsitteli riskienhallintakäytäntöjä vuoden 2007 finanssikriisin jälkimainingeissa, johtavien valvojien ryhmä51 totesi, että tarvitaan kattava lähestymistapa koko yrityksen laajuisten vastuiden ja riskien tarkasteluun. Samoilla linjoilla FSF (2008) korosti pilarin 2 merkitystä pankkien riskinarviointi- ja riskienhallintakäytäntöjen vahvistamisessa.

Finanssikriisi on kehottanut kansainvälisiä sääntelyviranomaisia päivittämään sääntelyvälineitään, jotta pankkialaa voitaisiin tulevaisuudessa säännellä entistä paremmin niin sanotussa Basel III:ssa. Vahvistaakseen pääomakehystä maailmanlaajuisesti kansainväliset sääntelyviranomaiset sopivat Baselin komiteassa nostavansa pääomainstrumenttien vähimmäismäärää ja laatua sen varmistamiseksi, että ne ottavat tappiot täysimääräisesti vastaan eivätkä enää altista veronmaksajien rahoja. Vähimmäispääomavaatimusta nostetaan 2 prosentista 4,5 prosenttiin asteittain tammikuuhun 2019 mennessä. Lisäksi pankeilla on oltava pääoman säilyttämispuskuri, joka on 0,625 prosenttia vuonna 2016 ja 2,5 prosenttia vuonna 2019, jotta ne kestävät tulevat stressijaksot. Tämä nostaa yhteisten omien varojen kokonaisvaatimuksen 3,5 prosentista vuonna 2013 7 prosenttiin vuonna 2019. Kaupankäynnin, johdannaisten ja arvopaperistamisen osalta uusi pääomavaatimus otetaan käyttöön vuoden 2011 lopussa. Näitä pääomavaatimuksia täydennetään ei-riskiperusteisella velkaantumisasteella, joka toimii riskiperusteisten toimenpiteiden tukena. Tier 1 -vakavaraisuussuhteen vähimmäistasoa testataan rinnakkaisjakson aikana. Lisäksi 1. tammikuuta 2015 otetaan käyttöön likviditeetin kattavuussuhde (LCR) ja vakaan nettorahoituksen suhdeluku (NSFR) siirtyy vähimmäisstandardiksi 1. tammikuuta 2018 mennessä.

Vaikka Baselin komitea pyrki parantamaan pääoman laatua (mikä on keskeistä lakisääteisen vakavaraisuussuhdeluvun suunnittelussa) ja harkitsemaan vipuvaikutus- ja likviditeettisuhdelukuja täydentämään riskisensitiivisiä vähimmäispääomavaatimuksia, Baselin komitea taipui jälleen kerran pankkialan painostuksen edessä ja valitsi sääntöjen täytäntöönpanolle pitkän siirtymäkauden, joka ulottuu vuoteen 2019 asti.