A rendszer létrehozása
Az Edo bakufu alapítójának, Tokugawa Ieyasunak az ősei a Matsudaira, egy szengoku daimjó család voltak, akik Mikawa tartomány (a mai Aichi prefektúra) hegyvidéki régiójából származtak, és a Mikawa síkságára előretörve építették ki daimjó bázisukat. Amikor azonban a nyugatról érkező hatalmas Oda család megtámadta és legyőzte őket, Ieyasu apját, Hirotadát megölték. Ieyasut korábban túszként küldték az Imagawa családhoz, hogy megszilárdítsák a szövetséget, de útközben az Oda család elfogta. Apja halála után Ieyasut az Imagawa családhoz küldték, és 12 évet töltött ott fogságban. Amikor 1560-ban Oda Nobunaga elpusztította az Imagawa családot az okehazamai csatában, és ezzel elindult az egyesítés útján, Ieyasut végül szabadon engedték. Ieyasu visszatért a Mikawában lévő Okazakiba, és ezt a tartományt az irányítása alá vonta. Oda szövetségeseként ő őrizte a hátországot a Kyōto elleni előrenyomuláshoz, és ezután saját hadjáratokat vívott, folyamatosan haladva kelet felé. 1582-re hatalmas daimjóvá vált, aki szülőföldje, Mikawa tartományán kívül Suruga és Tōtōmi (a mai Shizuoka prefektúra), Kai (Yamanashi prefektúra) és a déli Shinano (Nagano prefektúra) négy tartományát birtokolta.
Amikor Hideyoshi átvette a hatalmat, Ieyasu először ellenezte őt. De aztán behódolt, és Hidejosi vazallusai közül a leghatalmasabb daimjóvá emelkedve, ő lett az öt tairō (magas rangú miniszter), a Hidejosi rezsim legmagasabb rangú tisztviselőinek vezetője. Hidejosi halála után a daimjók megoszlottak a Hidejorit támogató és az Iejaszu mellé állók között. A dolgok az 1600-as szekigaharai csatában csúcsosodtak ki, ahol Ieyasu döntő győzelmet aratott, és megalapozta nemzeti felsőbbrendűségét. Ieyasu látta, hogy mind Nobunaga, mind Hideyoshi kudarcot vallott egy tartós rezsim megszilárdításában, és 1603-ban létrehozta az Edo bakufut (ismertebb nevén a Tokugawa sógunátust ), hogy legalizálja ezt a helyzetet. A sógun címet felvéve határozott ellenőrzést gyakorolt az ekkor még megmaradt daimjók felett. A Sekigahara utáni jutalmak kiosztásának ürügyén számos, vele szemben álló daimjót megfosztott, csökkentett vagy áthelyezett. Az elkobzott földjeiket vagy rokonoknak és a Tokugawa család csatlósainak adta, hogy daimjókká váljanak és növeljék birtokaikat, vagy pedig Tokugawa-házi birtokokként tartotta fenn őket. Továbbá Hidejosi fia és örököse, Hidejori a Kinki (Ōsaka környéke) kerület daimjójává alacsonyodott. Két évvel a bakufu megalapítása után Ieyasu lemondott a sógun tisztségéről fiának, Hidetadának, és visszavonult Sumpuba (a mai Shizuoka városába), hogy a bakufu alapjainak megerősítésének szentelje magát. 1615-ben Ieyasu megrohamozta és elfoglalta Ōsaka várát, elpusztítva Hideyorit és a Toyotomi családot. Közvetlenül ezután hirdették ki a katonai házakra vonatkozó törvényeket (Buke Shohatto) és a császári és udvari tisztviselőkre vonatkozó törvényeket (Kinchū Narabi ni Kuge Shohatto), amelyek a daimjók és a császári udvar bakufu általi ellenőrzésének jogi alapját képezték. 1616-ban Ieyasu meghalt, az utódlás már kialakult.
Orion Press, Tokió
A második és harmadik sógun, Hidetada és utódja, Iemitsu alatt a bakufu irányítási politikája tovább fejlődött, amíg a bakuhan rendszer – a Tokugawa-sógunátus kormányzati rendszere; szó szerint a bakufu és a han (a daimjók birodalma) kombinációja – el nem érte a teljességét. Az 1633-42-es átszervezésekkel a bakufu-kormányzat végrehajtó szerve majdnem teljesen elkészült, amit a vezető tanácsosok (rōjū), az alsótanácsosok (wakadoshiyori) és a három megbízott (bugyō) tisztsége képviselt, akik az ország templomaiért és szentélyeiért, a sógun fővárosáért és a bakufu kincstáráért feleltek. Folytatódtak a tartományok elkobzása és csökkentése, és a daimyók széles körű átruházására is sor került, Kantō, Kinki és Tōkaidō stratégiai fontosságú körzeteit elosztva azon daimyók között, akik a bakufu rokonai és csatlósai voltak, így tartva kordában a “külső” (tozama) urakat. A daimyók újrarendezésével párhuzamosan a bakufu közvetlen ellenőrzése alatt álló földeket is megnövelték az ország kulcsfontosságú pontjain. A legfontosabb városok – Kyōto, Ōsaka és Nagasaki- és bányák (nevezetesen Sado szigete) szintén a bakufu közvetlen igazgatása alá kerültek, és a kereskedelem, az ipar és a kereskedelem ellenőrzésére használták őket.
A bakufu felülvizsgálta a katonai házakra vonatkozó törvényeket is, és létrehozta a sankin kōtai (alternatív jelenlét) nevű rendszert, amelynek értelmében a daimjóknak minden második évben ünnepélyes látogatást kellett tenniük Edóban, míg feleségeik és gyermekeik túszként állandóan Edóban tartózkodtak. A rendszer arra is kényszerítette a daimyókat – különösen a potenciálisan veszélyes tozamákat, akik a legtávolabb éltek -, hogy nagy összegeket költsenek a két különálló közigazgatási struktúra fenntartására és az Edóba és Edóból való utazásokra. Ezenkívül a daimjókat arra kényszerítették, hogy segítsenek az olyan közmunkákban, mint a bakufu tartományokban lévő kastélyok építése, és így anyagi nehézségekben tartották őket. A Tokugava bakufu tartományok immár több mint hétmillió kokut tettek ki – az egész ország mintegy negyedét. E területekből több mint négymillió koku állt közvetlen ellenőrzése alatt, hárommillió koku pedig a hatamoto és a gokenin, a bakufu hűbéresei között oszlott meg. Ezenkívül, mivel a bakufu monopóliumot hirdetett a külkereskedelem felett, és egyedül volt jogosult valutát kibocsátani, lényegesen nagyobb pénzügyi forrásokkal rendelkezett, mint a daimjók. Katonai erejét tekintve is sokkal erősebb volt, mint bármelyik daimjó.
A bakufu mint legfőbb hatalom strukturális szerveződésével párhuzamosan fokozatosan kialakult a daimjók tartományi igazgatása (hansei) is. A sógun és a daimyo közötti kapcsolat az úr és vazallus viszonya volt, a feudális chigyō rendszer alapján. Elméletileg a föld a sóguné volt, aki ezt különleges kegyként, vagy go-onként felosztotta az urak között. Ahhoz, hogy egy harcos daimyo rangot kapjon, legalább 10 000 koku termőföldet kellett irányítania. Cserébe a daimyo kötelezettséget vállalt arra, hogy katonai és egyéb szolgáltatásokat nyújt a sógunnak. Pontosan ugyanez a kapcsolat állt fenn a tartományurak és csatlósaik között; és ahhoz, hogy a daimjók koncentrálni és erősíteni tudják uralmukat, szükség volt arra, hogy szorosabbra fűzzék ezt a kapcsolatot. Annak érdekében, hogy hűbéreseik hagyományos jogát a chigyōra, vagyis az aldominákra korlátozzák, a daimjók ehelyett rizsszállítmányokkal (kuramai) jutalmazták őket, így növelve a daimjótól való függőségüket. Ezzel egyidejűleg ez a politika növelte a daimyo közvetlen ellenőrzése alatt álló földek számát, megerősítve ezzel a tartomány gazdasági bázisát. A daimjók tehát ugyanazokat a módszereket alkalmazták saját vazallusaikkal szemben, mint amilyeneket a bakufu alkalmazott a vazallusok ellenőrzésére. Ily módon egy hierarchikus, “feudális” rendszer jött létre a kokudaka rendszer segítségével, amely a sóguntól a daimjókon keresztül a hűbéreseikig terjedt.
A mezőgazdasági népesség feletti ellenőrzés most tovább erősödött. A Taikō földmérés elismerte a parasztok jogait, mint a föld tényleges művelőit, és felelőssé tette őket az adókért. Hasonló szándékkal a bakufu és a daimjók földfelmérései sokkal részletesebbek és pontosabbak voltak, mivel a lehető legnagyobb adóbevétel kinyerésére törekedtek. A Tokugawa-falvak így különböztek a korábbi korok falvaitól, amelyeket a helyi földesurak, a myōshu-k irányítottak. A Tokugawa-falvak a kisgazdák fő magjából álltak, akiket általában hyakushōnak neveztek. Mivel a falvak mostantól az új rendszer közigazgatási egységei voltak, a falusi tisztviselők háromszintű rendszerét hozták létre – nanushi (vagy shōya), kumigashira és hyakushōdai – a funkciók ellátására. A városok és falvak lakosai az egész országban kötelesek voltak gonin-gumi (“öt-háztartási csoportok”), vagyis szomszédsági egyesületek létrehozására, hogy elősegítsék az adófizetés közös felelősségét, megakadályozzák a főurak törvényei elleni bűncselekményeket, kölcsönösen segítsék egymást, és általános felügyeletet gyakoroljanak egymás felett. Tovább erősödött a parasztok gazdasági ellenőrzése. Szigorúan megtiltották, hogy földjüket megvásárolják, eladják vagy elhagyják, illetve hogy foglalkozásukat megváltoztassák; apró korlátozásokat vezettek be öltözködésükre, élelmezésükre és lakásukra vonatkozóan is. A bakufu által 1649-ben kihirdetett Keian no Ofuregaki (“Kiáltványok a Keian-korszakból”) a bakufu politikájának gyűjteménye volt, amelynek célja a vidéki közigazgatás ellenőrzése volt.