Banking Regulation

Basel II introduceerde een bankvriendelijke, flexibelere en verfijnde risicogevoelige benadering van bankregelgeving en -toezicht, die een antwoord vormt op de zwakke punten van het Bazel I-akkoord en de snelle vooruitgang en complexiteit van bankpraktijken en risicobeheertechnieken. De risicogevoeligheid van het kader wordt aanzienlijk verfijnd door kruissubsidiëring te voorkomen en dus hogere (lagere) kapitaalniveaus te eisen voor kredietnemers met een hoog risico (laag risico) naar gelang van de externe risico-input van externe ratingbureaus of van de input van de interne modellen van banken. Het maakt ook de behandeling mogelijk van risicolimiteringstechnieken en securitisatie, die de afgelopen jaren door banken zijn gebruikt. Bovendien bevat het geactualiseerde kader regels voor de informatieverstrekking aan de markt en ondersteunt het bijgevolg de marktdiscipline. De nieuwe aspecten die door Bazel II zijn ingevoerd, zijn gestructureerd rond drie elkaar wederzijds versterkende pijlers (schematisch weergegeven in figuur 39.1):

Figuur 39.1. Een overzicht van het nieuwe Bazelse kader.

Opgenomen uit European Central Bank (ECB), 2005. The new Basel Capital framework and its implementation in the European Union. Occasional Paper No. 42. ECB, Frankfurt.

–

Pijler 1: minimumkapitaalvereisten

–

Pijler 2: toetsing door toezichthouders

–

Pijler 3: marktdiscipline

De berekening van het minimumkapitaal voor toezichthouders onder de eerste pijler is gebaseerd op de eenvoudige som van de kapitaalvereisten die voortvloeien uit: 1) kredietrisico, 2) marktrisico, en 3) operationeel risico (zie Kader 39.2). Een dergelijke benadering gaat uit van een lineair en statisch karakter van het risico, waardoor zij grote gebreken vertoont en aanleiding geeft tot ernstige controverses.

Om het minimaal vereiste kapitaal te schatten, staan de banken verschillende benaderingen ter beschikking. Daartoe behoren de gestandaardiseerde methode, waarbij de risicokosten hoofdzakelijk worden bepaald door externe ratingbureaus, en de intern door de banken opgestelde IRB (internal ratings based), die voor banken beschikbaar zijn. De gestandaardiseerde benadering biedt eenvoud aan banken die niet beschikken over de nodige capaciteiten op het gebied van risicometing en -beheer om in aanmerking te komen voor de geavanceerde benaderingen. Deze banken vertrouwen dus op risicokosten die door externe ratingbureaus worden aangerekend om hun risicogewogen activa te berekenen. Deze aanpak verzwakt de stimulans voor banken om hun risicometings- en beheerssystemen te verbeteren en creëert derhalve een “op één na beste” groep banken waarvan het risico niet optimaal wordt beheerd. Deze benadering levert slechts een gedeeltelijke risicogevoeligheid op indien alle ondernemingen een rating krijgen40 en indien hun ratings een correcte weerspiegeling zijn van hun risicoprofielen. Ondernemingen zonder rating zullen naar verwachting met dezelfde risicokosten worden geconfronteerd als in het Bazel I-akkoord. Er wordt dan ook sterk van uitgegaan dat risicovolle posities beter af zullen zijn in termen van kapitaalvereisten wanneer zij gewoonweg zonder rating zijn. In een extreem scenario zouden banken die voor dit “enigszins ongunstige” gedrag kiezen, geneigd zijn zich te specialiseren in zeer risicovolle portefeuilles. Bovendien, als hun bedrijfsmodellen samenvallen met het “originate and distribute” modeltype, dan zal een wijdverspreid effect op de markt een herhaling zijn van de financiële onrust van 2007. Deze perverse prikkel kan worden ondervangen door de prikkels te versterken om ratings uit te breiden tot ondernemingen zonder rating. Belangrijk aan de vraagzijde is dat, aangezien ondernemingen zonder rating een lager risicogewicht hebben dan ondernemingen met een rating B en lager, het gebruik van de gestandaardiseerde benadering voor risicovolle ondernemingen negatieve prikkels kan creëren om liever af te zien van ratings om goedkopere financiering te krijgen.41 Dergelijk gedrag kan worden aangemoedigd door de opkomst van particuliere ratingbeoordelingsdienstverleners, die vertrouwelijke ratings voor ondernemingen uitvoeren zonder zich ertoe te verbinden de resultaten openbaar te maken. Dit kan worden aangemoedigd door de opkomst van particuliere ratingdienstverleners, die vertrouwelijke ratings voor ondernemingen opstellen zonder de resultaten openbaar te maken. Dit vormt een prikkel om op zoek te gaan naar betere ratings.

Gelijkaardig aan de gestandaardiseerde benadering maken de IRB-benaderingen42 onderscheid tussen activaklassen (overheids-, bank-, bedrijfs-,43 retail-,44 en aandelenposities) waarop verschillende toezichtrisicowegingsfuncties van toepassing zijn. Indien een bank ervoor kiest (en daarvoor toestemming krijgt van de nationale toezichthouder) om haar eigen ratingsysteem op te zetten (in plaats van afhankelijk te zijn van externe bureaus), zal het kapitaal voor elke kredietvordering een functie zijn van vier fundamentele risicoparameters: de kans op wanbetaling45(PD), het verlies bij wanbetaling46(LGD), de vordering bij wanbetaling47(EAD), en de resterende looptijd van de vordering48 (m) van de kredietportefeuille waartoe de vordering behoort. Het verwachte verlies is een eenvoudige vermenigvuldiging van (PD*LGD*EAD). Samen met de raming van de looptijd van de vordering (m) en de diversificatiecoëfficiënt (rho) worden deze risicoparameters gebruikt om het kapitaal te bepalen voor zowel het economisch kapitaal als de Bazel II-regelgevingskapitaalmodellen. Risicogewichten en dus kapitaalvereisten zouden worden bepaald door een combinatie van een bank die de kwantitatieve inputs levert en de toezichthouder die de formules levert (de risicogewichtfuncties). Zoals ontworpen door de BCBS, wordt de retailportefeuille gunstiger behandeld dan die van grote ondernemingen.49 Er zijn twee IRB-benaderingen: de basisbenadering en de geavanceerde benadering. Er zijn twee IRB-benaderingen: de basisbenadering en de geavanceerde benadering. Het verschil tussen beide is dat bij de basisbenadering de bank alleen de kans op wanbetaling van elke lening hoeft te bepalen en dat de toezichthouder de andere risico-inputs verstrekt; bij de geavanceerde benadering bepaalt de bank alle risicoparameters intern op basis van ramingen en procedures die door de toezichthouder zijn gevalideerd. In principe zijn zowel de elementaire als de geavanceerde IRB-benadering beschikbaar voor alle activaklassen, met uitzondering van de retailklasse waarvoor de geavanceerde IRB beschikbaar is. Om een van beide benaderingen te kunnen toepassen, moet in theorie worden voldaan aan minimumcriteria die gebaseerd zijn op de volledigheid en integriteit van de interne capaciteiten van de banken voor de beoordeling van de risico-inputs die voor elke benadering relevant zijn. Het is belangrijk op te merken dat het gebruik van interne bankmodellen om kredietrisicoposities te beoordelen, hoewel ze krachtige instrumenten lijken, in sommige gevallen te lijden kan hebben gehad van al te optimistische veronderstellingen. Bovendien worden banken ertoe aangezet met een minimum aan kapitaal te werken om te voldoen aan de eis van waardecreatie voor de aandeelhouders. Daarom kunnen interne modellen worden ontworpen om aan een dergelijke beperking te voldoen, waardoor zij minder betrouwbaar zijn om het wettelijk vereiste minimumkapitaal te berekenen.

Hoewel Bazel II een verbeterde versie van Bazel I is, blijven er veel zwakke punten bestaan. Deze variëren van een te grote flexibiliteit, het gebrek aan evenwicht en de zwakke interactie tussen de pijlers50 , tot de tekortkomingen in de behandeling van diverse technische aspecten, die later in Bazel III zullen worden aangepakt. Het belangrijkste is dat Bazel II in zijn eerste pijler berust op een silo-benadering voor de beoordeling en het beheer van drie soorten risico’s (krediet-, markt- en operationele risico’s), waarbij een gebrekkige definitie van kapitaal en zeer lage eigenvermogenniveaus worden gehanteerd; het nemen van buitensporige risico’s en de hefboomwerking en het liquiditeitsbeheer worden in het geheel niet aangepakt; en er wordt sterk vertrouwd op externe ratings van ratingbureaus die tijdens de crisis zwaar werden bekritiseerd en op de interne modellen van banken die in het gunstigste scenario uitgaan van optimistische aannamen inzake risico en correlatie om binnen het vereiste minimumkapitaal te blijven. De Bazel II-benadering is misschien een verbetering ten opzichte van Bazel I, maar volstaat niet om de bankinstellingen te reguleren.

In 2008, tijdens het kantelpunt van de financiële crisis, erkende de machtigste banklobby, het Institute of International Finance (IIF, 2008), de noodzaak om de risicobeheersystemen verder te integreren en de silo’s af te breken die kunnen resulteren in gemiste problemen met betrekking tot krediet-, markt- en operationele risico’s. Evenzo heeft de groep van senior toezichthouders51 in een in maart 2008 gepubliceerd rapport over risicobeheerpraktijken in de nasleep van de financiële crisis van 2007 erkend dat een alomvattende aanpak nodig is om bedrijfsbrede blootstellingen en risico’s te bekijken. In dezelfde lijn van denken onderstreepte het FSF (2008) het belang van pijler 2 bij het versterken van de risicobeoordelings- en beheerspraktijken van banken.

De financiële crisis heeft de internationale regelgevers aangespoord om hun regelgevingsinstrumenten te verbeteren met het oog op een betere regulering van de banksector in de toekomst, in wat Bazel III werd genoemd. Om het kapitaalkader wereldwijd te versterken, zijn de internationale regelgevers binnen het Bazels Comité overeengekomen om het minimum en de kwaliteit van kapitaalinstrumenten te verhogen om ervoor te zorgen dat ze verliezen volledig opvangen en het geld van belastingbetalers niet langer blootstellen. De minimumeis voor het gewone aandelenkapitaal zal tot januari 2019 geleidelijk worden opgetrokken van 2% tot 4,5%. Daarnaast zullen banken een kapitaalinstandhoudingsbuffer van 0,625% in 2016 tot 2,5% in 2019 moeten aanhouden om toekomstige perioden van stress te kunnen opvangen. Hierdoor zullen de totale eisen voor het eigen vermogen stijgen van 3,5% in 2013 tot 7% in 2019. Voor handels-, derivaten- en securitisatieactiviteiten zal eind 2011 een nieuw kapitaalvereiste worden ingevoerd. Deze kapitaalvereisten zullen worden aangevuld met een niet-risicogebaseerde hefboomratio die als buffer zal dienen voor de risicogebaseerde maatregelen. Een minimale Tier 1 hefboomratio zal worden getest tijdens de periode van parallelle aanloop. Daarnaast wordt op 1 januari 2015 een liquiditeitsdekkingsratio (LCR) ingevoerd en wordt de netto stabiele financieringsratio (NSFR) uiterlijk op 1 januari 2018 een minimumnorm.

Ondanks de inspanningen van het Bazels Comité om de kwaliteit van het kapitaal te verbeteren (sleutel in het ontwerp van de wettelijke kapitaalratio), de overweging van de hefboomwerkings- en liquiditeitsratio’s als aanvulling op de risicogevoelige minimumkapitaalvereisten, is het Bazels Comité opnieuw gezwicht voor de druk van de banksector en heeft het gekozen voor een lange overgangsperiode tot 2019 voor de tenuitvoerlegging van de regels.