De totstandkoming van het systeem
De voorouders van Tokugawa Ieyasu, de stichter van de Edo bakufu, waren de Matsudaira, een Sengoku daimyo familie uit het bergachtige gebied van de provincie Mikawa (in de huidige prefectuur Aichi) die hun basis als daimyo hadden opgebouwd door op te rukken naar de vlakten van Mikawa. Maar toen zij werden aangevallen en verslagen door de machtige Oda familie uit het westen, werd Ieyasu’s vader, Hirotada, gedood. Ieyasu was eerder als gijzelaar naar de Imagawa familie gestuurd om een verbond te sluiten, maar was onderweg gevangen genomen door de Oda familie. Na de dood van zijn vader werd Ieyasu naar de Imagawa familie gestuurd en bracht daar 12 jaar door in gevangenschap. Toen, in 1560, Oda Nobunaga de Imagawa familie vernietigde in de Slag van Okehazama, waarmee hij zijn koers van eenwording inzette, werd Ieyasu eindelijk vrijgelaten. Ieyasu keerde terug naar Okazaki in Mikawa en bracht deze provincie onder zijn controle. Als bondgenoot van Oda bewaakte hij de achterhoede voor de opmars naar Kyōto, en daarna voerde hij zijn eigen militaire campagnes, gestaag oprukkend naar het oosten. In 1582 was hij een machtige daimyo, die naast zijn thuisprovincie Mikawa ook de vier provincies Suruga en Tōtōmi (de huidige prefectuur Shizuoka), Kai (de prefectuur Yamanashi), en zuidelijk Shinano (de prefectuur Nagano) bezat.
Toen Hideyoshi de macht greep, verzette Ieyasu zich aanvankelijk tegen hem. Maar hij onderwierp zich en werd de machtigste daimyo onder Hideyoshi’s vazallen. Hij werd de leider van de vijf tairō (hoge ministers), de hoogste officieren van het regime van Hideyoshi. Na Hideyoshi’s dood splitsten de daimyo zich op in aanhangers van Hideyori en aanhangers van Ieyasu. De zaak kwam tot een hoogtepunt bij de Slag van Sekigahara in 1600, waar Ieyasu een beslissende overwinning behaalde en zijn nationale suprematie vestigde. Ieyasu had gezien dat zowel Nobunaga als Hideyoshi er niet in waren geslaagd een duurzaam regime te consolideren, en in 1603 richtte hij de Edo bakufu op (beter bekend als het Tokugawa shogunaat ) om deze positie te legaliseren. Met de titel shogun oefende hij in deze periode een stevige controle uit over de overblijvende daimyo. Onder het voorwendsel van het toekennen van beloningen na Sekigahara, onteigende, verminderde of droeg hij een groot aantal daimyo over die zich tegen hem verzetten. Hun geconfisqueerde landerijen schonk hij ofwel aan familieleden en aanhangers van de Tokugawa familie om hen te vestigen als daimyo en hun bezittingen te vergroten, of hij reserveerde ze als Tokugawa huisdomeinen. Bovendien werd Hideyoshi’s zoon en erfgenaam Hideyori teruggebracht tot de positie van daimyo van het district Kinki (gebied Ōsaka). Twee jaar na de oprichting van de bakufu gaf Ieyasu de post van shogun op aan zijn zoon Hidetada. Hij trok zich terug in Sumpu (de moderne stad Shizuoka) om zich te wijden aan het versterken van de fundamenten van de bakufu. In 1615 bestormde en veroverde Ieyasu het kasteel van Ōsaka, waardoor Hideyori en de Toyotomi familie werden vernietigd. Onmiddellijk daarna werden de Wetten voor de Militaire Huizen (Buke Shohatto) en de Wetten voor de Keizerlijke en Hofambtenaren (Kinchū Narabi ni Kuge Shohatto) afgekondigd als wettelijke basis voor de controle van de daimyo en het keizerlijke hof door de bakufu. In 1616 stierf Ieyasu, terwijl de opvolging al vaststond.
Orion Press, Tokio
Onder de tweede en derde shoguns, Hidetada en zijn opvolger, Iemitsu, vorderde de bakufu-controlepolitiek verder totdat het bakuhan-systeem – het regeringssysteem van het Tokugawa shogunaat; letterlijk een combinatie van bakufu en han (het domein van een daimyo) – zijn voltooiing bereikte. Door reorganisaties in 1633-42 was de uitvoerende macht van de bakufu-regering bijna voltooid, zoals vertegenwoordigd door de ambten van senior raadsleden (rōjū), junior raadsleden (wakadoshiyori), en drie commissarissen (bugyō) voor de tempels en heiligdommen van het land, de hoofdstad van de shogun, en de schatkist van de bakufu. De confiscaties en verminderingen van domeinen gingen door, en er vonden ook grootschalige overdrachten van daimyo plaats, waarbij de strategische districten Kantō, Kinki en Tōkaidō werden verdeeld onder de daimyo die verwanten en aanhangers van de bakufu waren, om zo de “buiten”-heren (tozama) in toom te houden. Samen met de herschikking van de daimyo, werden ook de gebieden onder de directe controle van de bakufu uitgebreid op belangrijke punten in het land. De belangrijkste steden – Kyoto, Ōsaka en Nagasaki- en mijnen (met name het eiland Sado) werden ook onder direct bestuur van de bakufu geplaatst en gebruikt om de handel, industrie en commercie te controleren.
De bakufu herzag ook de Wetten voor de Militaire Huizen en stelde een systeem in genaamd sankin kōtai (alternatieve aanwezigheid), waarbij de daimyo om het jaar een ceremonieel bezoek aan Edo moesten brengen, terwijl hun vrouwen en kinderen permanent in Edo verbleven als gijzelaars. Dit systeem dwong de daimyo – vooral de potentieel gevaarlijke tozama die het verste weg woonden – om grote sommen geld uit te geven voor twee afzonderlijke administratieve structuren en reizen van en naar Edo. Bovendien werden de daimyo gedwongen te helpen bij openbare werken zoals de bouw van kastelen in de bakufu-domeinen, waardoor ze in financiële moeilijkheden bleven. De Tokugawa bakufu-domeinen bedroegen nu meer dan zeven miljoen koku – ongeveer een vierde van het hele land. Van deze landerijen stonden meer dan vier miljoen koku onder haar directe controle, en drie miljoen koku werden verdeeld onder de hatamoto en gokenin, de leenvazallen van de bakufu. Omdat de bakufu bovendien het monopolie op de buitenlandse handel had en als enige het recht had om geld uit te geven, beschikte zij over aanzienlijk meer financiële middelen dan de daimyo. Ook militair was zij veel machtiger dan de individuele daimyo.
Gelijklopend met de structurele organisatie van de bakufu als hoogste macht, kreeg ook het domeinbestuur (hansei) van de daimyo geleidelijk aan gestalte. De relatie tussen de shogun en de daimyo was die van heer en vazal, gebaseerd op het feodale chigyō-systeem. In theorie behoorde het land toe aan de shogun, die het onder de heren verdeelde als een speciale gunst, of go-on. Om de rang van daimyo te bekleden, moest een krijger land controleren dat minstens 10.000 koku opbracht. In ruil daarvoor was de daimyo verplicht militaire en andere diensten te verlenen aan de shogun. Precies dezelfde band bestond tussen de domeinheren en hun aanhangers; en opdat de daimyo hun heerschappij konden concentreren en versterken, was het noodzakelijk dat zij deze band verstrakten. Om het traditionele recht van hun vazallen op chigyō, of subdomeinen, te beperken, beloonden daimyo hen in plaats daarvan met rijstsubsidies (kuramai), waardoor hun afhankelijkheid van de daimyo toenam. Tegelijkertijd vergrootte dit beleid het aantal landerijen onder de directe controle van de daimyo, waardoor de economische basis van het domein werd versterkt. De daimyo hanteerde dus dezelfde methoden ten opzichte van hun eigen vazallen als de bakufu gebruikte om hen te controleren. Op deze manier werd een hiërarchisch, “feodaal” regime ingesteld door middel van het kokudaka-systeem, dat zich uitstrekte van de shogun via de daimyo tot hun ondergeschikten.
De controle over de landbouwbevolking werd nu verder versterkt. Het Taikō-landonderzoek had de rechten van de boeren erkend als feitelijke bezitters van het land en hen verantwoordelijk gesteld voor de belastingen. De landmetingen van de bakufu en de daimyo hadden een gelijkaardige bedoeling, maar waren veel gedetailleerder en preciezer, omdat ze erop gericht waren een zo groot mogelijke belastingopbrengst te verkrijgen. De Tokugawa dorpen verschilden dus van die van de voorgaande eeuwen, die gecontroleerd werden door plaatselijke landheren, of myōshu. De Tokugawa-dorpen bestonden uit een hoofdkern van kleine boeren, meestal hyakushō genoemd. Aangezien de dorpen nu bestuurseenheden van het nieuwe regime waren, werd een drieledig systeem van dorpsofficieren ingesteld: anushi (of shōya), kumigashira, en hyakushōdai-om de functies uit te voeren. De inwoners van steden en dorpen in het hele land werden verplicht om gonin-gumi (“vijf-huishouden groepen”) te vormen, of buurtverenigingen, om de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor belastingbetaling aan te moedigen, overtredingen tegen de wetten van hun overheren te voorkomen, elkaar wederzijds bij te staan, en een algemene wacht op elkaar te houden. De economische controle op de boeren werd verder versterkt. Het werd de boeren streng verboden hun land te kopen, te verkopen, te verlaten of van beroep te veranderen; ook hun kledij, voeding en huisvesting werden aan minieme beperkingen onderworpen. De Keian no Ofuregaki (“Proclamaties van het Keian tijdperk”), afgekondigd door de bakufu in 1649, was een compendium van bakufu-beleidslijnen ontworpen om het plattelandsbestuur te controleren.