In deze vraag- en antwoordronde komen belangrijke vragen aan de orde over het Internationaal Strafhof (ICC) en de relatie tussen het hof en de Verenigde Staten.
1. Wat is het Internationaal Strafhof?
2. Zijn de VS lid van het ICC?
3. Welke bescherming tegen een eerlijk proces bestaat er voor het ICC?
4. Overruled het ICC de nationale autoriteiten bij het uitvoeren van onderzoek en vervolging?
5. Waarom kan het ICC onderzoek doen naar en overgaan tot vervolging van VS-personeel?
6. Heeft de VS niet reeds onderzoek gedaan naar vermeende misbruiken door VS-militairen en CIA-personeel in Afghanistan?
7. Wat is de relatie van de VS met het ICC geweest?
8. Wat is thans het standpunt van de VS ten aanzien van het ICC?
9. Zou het ICC een onderzoek kunnen instellen in Palestina? Welke waarborgen biedt het ICC om politiek gemotiveerde zaken te voorkomen? Welke landen steunen het ICC?
12. Heeft het ICC aan de verwachtingen voldaan?
1. Wat is het Internationaal Strafhof?
Het ICC is een onafhankelijke gerechtelijke instelling die bevoegd is om oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid, genocide en het misdrijf agressie te onderzoeken en te vervolgen. De oprichting van het ICC in 2002 was een teken dat veel landen de straffeloosheid voor de ergste internationale misdaden wilden bestrijden. Momenteel zijn 123 landen lid van het ICC, waardoor het ICC krachtens zijn oprichtingsverdrag, het Statuut van Rome, bevoegd is om misdrijven te onderzoeken en te vervolgen die door hun onderdanen of door eenieder op hun grondgebied zijn gepleegd. De aanklager van het ICC geeft prioriteit aan zaken tegen personen die volgens hem het meest verantwoordelijk zijn voor de misdrijven die onder de jurisdictie van het hof vallen, ongeacht hun officiële functie.
Het hof is sinds 2003 operationeel. Het heeft meer dan twee dozijn zaken geopend op basis van onderzoeken in 11 landen, waarvan de meeste nog lopen. Op 5 maart 2020 heeft de beroepskamer van het ICC de aanklager van het hof gemachtigd een onderzoek in Afghanistan te openen, dat betrekking zou kunnen hebben op vermeende misdrijven die zijn gepleegd door de Taliban, de Afghaanse nationale veiligheidstroepen en militair personeel van de Verenigde Staten en de Central Intelligence Agency (CIA). De autoriteiten in Afghanistan hebben de aanklager van het ICC verzocht haar onderzoek uit te stellen, met het argument dat zij een geloofwaardige nationale procedure kunnen voeren, en de zaak is nog in beraad. Op basis van ons onderzoek naar het Afghaanse rechtssysteem twijfelt Human Rights Watch sterk aan de capaciteit en bereidheid van de Afghaanse regering om vermeende daders voor het gerecht te brengen.
De aanklager van het ICC overweegt of onderzoeken in nog zeven andere landen nodig zijn en heeft geconcludeerd dat er een basis is om door te gaan met een onderzoek naar vermeende ernstige misdrijven die in Palestina zijn gepleegd, maar heeft de rechters van het hof om een uitspraak gevraagd over de reikwijdte van de territoriale jurisdictie van het ICC.
2. Zijn de VS lid van het ICC?
De VS is geen staat die partij is bij het Statuut van Rome. De VS hebben deelgenomen aan de onderhandelingen die hebben geleid tot de oprichting van het Strafhof. In 1998 waren de VS echter een van de slechts zeven landen – samen met China, Irak, Israël, Libië, Qatar en Jemen – die tegen het Statuut van Rome stemden. De Amerikaanse president Bill Clinton ondertekende het Statuut van Rome in 2000, maar legde het verdrag niet ter ratificatie voor aan de Senaat. In 2002 heeft president George W. Bush het verdrag feitelijk “gedesigneerd”, door de secretaris-generaal van de Verenigde Naties in een nota mee te delen dat de VS niet langer voornemens waren het verdrag te ratificeren en dat zij geen verplichtingen hadden ten aanzien van het verdrag. Sindsdien zijn de betrekkingen tussen de VS en het hof echter gecompliceerd, maar vaak positief geweest (zie vraag 7 hieronder).
3. Welke bescherming tegen een eerlijk proces bestaat er voor het ICC?
Het ICC is ontworpen als een onafhankelijk permanent tribunaal dat de hoogste normen van rechtspleging in acht neemt. In het Statuut van Rome zijn internationale normen voor een eerlijk proces opgenomen om de rechten van een verdachte op een eerlijk proces te waarborgen, waaronder: het vermoeden van onschuld; het recht op een raadsman; het recht om bewijs aan te voeren en getuigen te confronteren; het recht om te zwijgen; het recht om aanwezig te zijn bij het proces; het recht om de beschuldiging buiten redelijke twijfel bewezen te zien; het recht op beroep; en bescherming tegen dubbele strafbaarheid.
4. Overruled het ICC de nationale autoriteiten bij het uitvoeren van onderzoeken en vervolgingen?
Volgens het internationaal recht hebben staten de verantwoordelijkheid om verdachten van genocide, oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid en andere internationale misdrijven te onderzoeken en op passende wijze te vervolgen (of uit te leveren voor vervolging). Het ICC schuift deze verantwoordelijkheid niet door. Het is een hof van laatste instantie. Krachtens het zogeheten “complementariteitsbeginsel” mag het ICC zijn rechtsmacht alleen uitoefenen wanneer een land niet bereid of werkelijk niet in staat is deze ernstige misdrijven te onderzoeken en te vervolgen.
Zelfs nadat een onderzoek is geopend, hebben staten en individuele verdachten de mogelijkheid de rechtmatigheid van zaken voor het hof aan te vechten op grond van het bestaan van nationale procedures.
5. Waarom kan het ICC Amerikaans personeel onderzoeken en vervolgen?
Er zijn beperkte situaties waarin het ICC rechtsmacht heeft over de onderdanen van landen, zoals de VS, die niet tot het Statuut van Rome zijn toegetreden.
Dit is onder meer het geval wanneer een onderdaan van een niet-lidstaat oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid en genocide pleegt op het grondgebied van een ICC-lidstaat. Daarom kunnen Amerikaanse burgers onder de jurisdictie van het ICC vallen wanneer het onderzoek doet naar vermeende ernstige misdrijven die hebben plaatsgevonden in Afghanistan, dat partij is bij het ICC, of in Polen, Litouwen en Roemenië, die ook partij zijn bij het ICC.
Daar is niets vreemds aan. Amerikaanse burgers die in het buitenland misdrijven plegen, vallen reeds onder de bevoegdheid van buitenlandse rechtbanken. Dit is een fundamenteel en vaststaand beginsel van het internationaal recht. Landen die het Statuut van Rome ratificeren, delegeren eenvoudig hun bevoegdheid om bepaalde ernstige misdaden die op hun grondgebied zijn begaan, te vervolgen aan een internationaal hof.
Door verantwoording af te leggen voor oorlogsmisdaden, bevordert het ICC de eerbiediging van het oorlogsrecht, dat zowel burgers als soldaten beschermt.
Wat Afghanistan betreft, hebben de partijen bij het gewapende conflict in het land talrijke schendingen van het internationaal humanitair recht, of het oorlogsrecht, begaan. De Taliban en andere opstandelingengroepen hebben gerichte en willekeurige aanvallen op burgers uitgevoerd, die duizenden slachtoffers hebben gemaakt. De Afghaanse veiligheidstroepen en regeringsgezinde milities hebben zich schuldig gemaakt aan foltering, verkrachting, gedwongen verdwijningen en buitengerechtelijke executies. Ook het Amerikaanse leger, de Central Intelligence Agency (CIA) en andere buitenlandse troepen hebben zich schuldig gemaakt aan ernstige mishandelingen, met name van mensen in hechtenis.
6. Heeft de VS niet al onderzoek gedaan naar vermeende mishandelingen door Amerikaans militair en CIA-personeel in Afghanistan?
De VS hebben enkele onderzoeken gedaan naar vermeende mishandelingen door Amerikaans personeel in Afghanistan, maar die waren beperkt van opzet. In 2009 heeft het Amerikaanse ministerie van Justitie een onderzoek ingesteld naar 101 gevallen van vermeende mishandeling van gedetineerden door de CIA, waaronder de gevallen van twee gedetineerden die in hechtenis van de CIA zijn overleden, maar er is geen aanklacht ingediend. Human Rights Watch vond geen bewijs dat de onderzoekers slachtoffers van CIA-marteling hadden ondervraagd. Bovendien bleef het onderzoek beperkt tot mishandelingen die verder gingen dan de door Justitie toegestane ondervragingsmethoden. Veel van de toegestane technieken waren mishandeling – sommige kwamen duidelijk neer op marteling – en hadden moeten worden opgenomen. In een rapport uit 2014 van de Amerikaanse Senaatscommissie voor Inlichtingen werd geconcludeerd dat de CIA haar misdaden in de doofpot had gestopt, onder meer door het indienen van valse claims bij justitie. Het 6.700 pagina’s tellende Senaatsrapport blijft geheim, maar een bewerkte versie van de 525 pagina’s tellende samenvatting laat zien dat mishandelende CIA-ondervragingsmethoden veel wreder, systematischer en wijdverspreider waren dan eerder werd gemeld.
Het is moeilijker om te beoordelen in hoeverre marteling door het Amerikaanse leger in Afghanistan is onderzocht en vervolgd. In 2015 meldden de Verenigde Staten aan het VN-Comité tegen foltering dat de strijdkrachten 70 onderzoeken naar mishandeling van gedetineerden waren begonnen die resulteerden in berechting door de krijgsraad, maar er werd geen tijdsperiode vermeld en er was geen verdere informatie openbaar beschikbaar.
7. Wat is de relatie van de VS met het ICC geweest?
In de beginjaren van het ICC voerde de regering George W. Bush een vijandige campagne tegen het hof. Zo zette de regering-Bush regeringen over de hele wereld onder druk om bilaterale overeenkomsten te sluiten die hen verplichten Amerikaanse onderdanen niet aan het ICC uit te leveren. Deze inspanningen hebben de geloofwaardigheid van de VS op het gebied van internationale rechtspleging echter nauwelijks aangetast en hebben vanaf 2005 geleidelijk plaatsgemaakt voor een meer ondersteunende houding van de VS. De VS spraken geen veto uit over een verzoek van de VN-Veiligheidsraad aan de aanklager van het ICC om misdaden in Darfur, Sudan, te onderzoeken in 2005 en stemden voor de doorverwijzing van de situatie in Libië naar het hof door de VN-Veiligheidsraad in 2011.
De steun van de VS was van cruciaal belang bij de overdracht aan het hof van ICC-verdachten Bosco Ntaganda, een Congolese rebellenleider, in 2012 en Dominic Ongwen, een commandant van het Verzetsleger van de Heer, in 2015. In 2013 breidde het Amerikaanse Congres zijn bestaande beloningsprogramma voor oorlogsmisdaden uit om beloningen toe te kennen aan mensen die informatie verstrekken om de arrestatie te vergemakkelijken van buitenlandse personen die worden gezocht door een internationaal hof of tribunaal, waaronder het ICC.
8. Wat is nu het standpunt van de VS over het ICC?
Onder de regering van president Donald Trump heeft de Amerikaanse regering gezegd dat zij niet zal samenwerken met het ICC en heeft zij gedreigd met vergeldingsmaatregelen tegen medewerkers en lidstaten van het ICC als het hof onderzoek zou doen naar burgers van de VS of van geallieerde landen. Toenmalig nationaal veiligheidsadviseur John Bolton kondigde deze aanpak voor het eerst aan in september 2018. Twee weken later sprak president Trump de Algemene Vergadering van de VN toe en verklaarde dat de “Verenigde Staten geen steun of erkenning zullen verlenen aan het Internationaal Strafhof. Wat Amerika betreft heeft het ICC geen jurisdictie, geen legitimiteit en geen autoriteit.”
Op 15 maart 2019 kondigde de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Mike Pompeo aan dat de VS een visumverbod zou opleggen aan ICC-functionarissen die betrokken zijn bij het mogelijke onderzoek van het hof naar Amerikaanse burgers voor vermeende misdaden in Afghanistan. Hij gaf aan dat hetzelfde beleid kan worden gebruikt om ICC-inspanningen te ontmoedigen om onderdanen van geallieerde landen te onderzoeken, waaronder Israëli’s, en verklaarde dat de VS bereid zouden zijn om verdere acties te ondernemen, waaronder economische sancties, “als het ICC zijn koers niet wijzigt.” De regering-Trump bevestigde begin april 2019 dat zij het visum van ICC-aanklager Fatou Bensouda had ingetrokken.
Pompeo bedreigde op 17 maart 2020 publiekelijk twee medewerkers van het ICC, waarbij hij hen bij naam noemde en verklaarde dat hij “overwoog wat de volgende stappen van de Verenigde Staten zouden moeten zijn met betrekking tot deze personen en al degenen die Amerikanen in gevaar brengen.” Pompeo zei dat hij de verantwoordelijken voor het onderzoek wilde identificeren – en hun familieleden – en impliceerde dat hij acties tegen hen zou kunnen ondernemen.
Op 15 mei 2020 zwoer Pompeo “consequenties te zullen verbinden” als het ICC “zijn huidige koers voortzet” – dat wil zeggen, als het hof doorgaat met een Palestina-onderzoek.
Trump vaardigde op 11 juni 2020 een ingrijpende uitvoerende order uit die de bevriezing van tegoeden en een inreisverbod voor familieleden toestond, die tegen bepaalde ICC-functionarissen zouden kunnen worden opgelegd. De regering heeft op 2 september Fatou Bensouda, de aanklager bij het ICC, en Phakiso Mochochoko, het hoofd van de afdeling rechtsmacht, complementariteit en samenwerking van het Bureau van de aanklager, voor sancties aangewezen. Het uitvoeringsbevel voorziet ook in dezelfde sancties ten aanzien van degenen die bijstand verlenen aan bepaalde onderzoeken van het ICC, waardoor de samenwerking met het ICC op grote schaal dreigt te worden ontmoedigd.
9. Kan het ICC een onderzoek openen in Palestina?
Sinds januari 2015 onderzoekt de aanklager van het ICC vermeende ernstige misdrijven die sinds 13 juni 2014 in Palestina zijn gepleegd, waaronder oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid, in wat bekend staat als een “voorlopig onderzoek”. Op 22 mei 2018 diende Palestina een “verwijzing” in met het verzoek aan de aanklager om misdaden te onderzoeken die onder de jurisdictie van het ICC vallen.
In december 2019 sloot Bensouda, de aanklager van het ICC, haar vooronderzoek af, waarbij zij bepaalde dat “aan alle statutaire criteria” om verder te gaan met een formeel onderzoek is voldaan. Vervolgens heeft zij echter de rechters van het hof om een uitspraak gevraagd over de reikwijdte van de territoriale rechtsmacht van het ICC. De zaak is in behandeling bij het hof.
Gezien sterke aanwijzingen dat er sinds 2014 ernstige misdaden zijn gepleegd in Palestina, waaronder de overbrenging van Israëlische burgers naar de bezette Westelijke Jordaanoever en vermeende oorlogsmisdaden die tijdens de vijandelijkheden van 2014 in Gaza zijn gepleegd door het Israëlische leger en Palestijnse gewapende groepen, heeft Human Rights Watch de aanklager van het ICC opgeroepen een formeel onderzoek in te stellen naar ernstige internationale misdaden die in Palestina zijn gepleegd door Israëliërs en Palestijnen.
10. Welke waarborgen zijn er bij het ICC om politiek gemotiveerde zaken te voorkomen?
In het Statuut van Rome zijn tal van waarborgen opgenomen om lichtzinnige of politiek gemotiveerde zaken te voorkomen. Tenzij er een verwijzing is van een staat of de VN-Veiligheidsraad, kan de aanklager van het ICC niet op eigen initiatief een onderzoek beginnen; daarvoor is toestemming nodig van een kamer van drie rechters die het vooronderzoek leidt. In alle onderzoeken moet de aanklager de rechters van het hof verzoeken om arrestatiebevelen en om bevestiging van de tenlastelegging voorafgaand aan het proces.
De gerichtheid van de ICC-onderzoeken en -vervolgingen op Afrika in de beginjaren van het ICC heeft geleid tot kritiek op de partijdigheid van sommige Afrikaanse leiders, hoewel de aanvallen op het ICC vanuit Afrika de laatste jaren zijn afgenomen. Hoewel bijna alle eerste onderzoeken van het ICC in Afrika plaatsvonden, werden de meeste ingeleid op verzoek van het land waar de misdaden waren gepleegd of op verzoek van de VN-Veiligheidsraad. Toch is het internationale recht niet overal op dezelfde manier toegepast: machtige landen en hun bondgenoten hebben zich aan het recht kunnen onttrekken wanneer op hun grondgebied ernstige misdaden zijn gepleegd, door zich niet bij het ICC aan te sluiten en doorverwijzingen door de Veiligheidsraad te blokkeren.
11. Welke landen steunen het ICC?
Het ICC heeft de steun van gevestigde en opkomende democratieën over de hele wereld. Het bestuursorgaan, de Vergadering van Staten die Partij zijn (ASP), bestaat momenteel uit 123 landen die het Statuut van Rome hebben geratificeerd: 33 uit de regio Afrika, 19 uit de regio Azië-Stille Oceaan, 18 uit Oost-Europa, 28 uit de regio Latijns-Amerika en het Caribisch gebied, en 25 uit West-Europa en Noord-Amerika.
De aanklager en de rechters zijn verantwoording verschuldigd aan de ASP. De ASP heeft de bevoegdheid hen uit hun ambt te ontzetten indien zij hun bevoegdheden misbruiken. De ASP heeft ook een onafhankelijk toezichtmechanisme ingesteld. Het oversightmechanisme kan onder meer onderzoek doen naar vermeend wangedrag of fraude met betrekking tot verkozen gerechtsambtenaren of gerechtspersoneel.
Burundi heeft zich met ingang van oktober 2017 uit het ICC teruggetrokken, en de opzegging van de Filipijnen is in maart 2019 in werking getreden. Een poging van de regering van Kenia – op een moment dat haar president en vicepresident voor het hof werden aangeklaagd – om een massale terugtrekking van Afrikaanse staten uit het verdrag te leiden, is mislukt.
12. Heeft het ICC aan de verwachtingen voldaan?
Het ICC heeft tot dusver meer dan twee dozijn zaken geopend, en in drie zaken is een vooronderzoek of een proces gaande. De processen voor oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid zijn echter slechts in een handvol gevallen afgerond, waarbij vier mensen zijn veroordeeld en vier anderen zijn vrijgesproken. Enkele andere zaken zijn geseponeerd wegens gebrek aan bewijs. De ambtenaren van het hof hebben een aantal misstappen begaan en er is behoefte aan krachtiger onderzoek door de aanklager van het ICC, betere keuzes bij de selectie van zaken, efficiëntere procedures en doeltreffender contacten met slachtoffers en getroffen gemeenschappen. De leiding van het hof heeft in 2019 een belangrijke stap voorwaarts gezet door te verzoeken om een onafhankelijke evaluatie door deskundigen van zijn prestaties. De evaluatie, uitgevoerd door een panel van negen deskundigen, zal naar verwachting eind september 2020 zijn voltooid.
De rechtbank staat ook voor steile uitdagingen bij het uitvoeren van haar mandaat. Zonder politiemacht is het voor arrestaties afhankelijk van de medewerking van staten, en die medewerking is onvoldoende gebleken. Tegen 14 personen zijn nog geen arrestatiebevelen uitgevaardigd. De lidstaten van het ICC hebben ook de nodige budgetverhogingen achtergehouden, terwijl de werklast van het hof is toegenomen.
Het hof moet zeker lessen blijven trekken, fouten blijven corrigeren en zijn werk blijven verbeteren. Maar een effectief ICC, gesteund door de krachtige steun van de internationale gemeenschap, is meer dan ooit nodig om het signaal af te geven dat straffeloosheid voor massale wreedheden niet zal worden getolereerd.