Regulação Bancária

Basileia II e Basileia III: Uma Abordagem Flexível e Sofisticada à Regulação Bancária Regula os Incentivos dos Bancos?

Desde 1998, o CSBB tem estado envolvido num processo de revisão do Acordo de Capital de 1988, num extenso processo de consulta ao sector bancário de 2001 a Junho de 2004, quando o novo Acordo de Capital de Basileia (Basileia II) foi formalmente lançado. A implementação do novo Acordo foi gradual e provavelmente demasiado tardia para permitir uma avaliação informada da sua eficácia durante a crise. Em Janeiro de 2007, os bancos europeus aplicaram as abordagens normalizadas mais simples e, em Janeiro de 2008, os restantes aplicaram as abordagens mais avançadas. Em vez disso, os bancos norte-americanos não aplicaram Basileia II.

Basileia II introduziu uma abordagem mais flexível e sofisticada à regulação e supervisão bancária, que reflecte uma resposta aos pontos fracos do Acordo de Basileia I e ao rápido progresso e complexidade das práticas bancárias e das técnicas de gestão de risco. Refina significativamente a sensibilidade ao risco do quadro, evitando subsídios cruzados e, assim, exigindo níveis de capital mais elevados (inferiores) para mutuários de alto risco (baixo risco) de acordo com os inputs de risco externo das agências de rating externas ou com os inputs dos modelos internos dos bancos. Também permite o tratamento de técnicas de mitigação de risco e securitização que têm sido utilizadas pelos bancos ao longo dos últimos anos. Além disso, o quadro actualizado fornece regras para a divulgação do mercado e, por conseguinte, apoia a disciplina do mercado e, finalmente, oferece orientação sobre a revisão da supervisão das práticas de avaliação e gestão do risco dos bancos. Os novos aspectos introduzidos por Basileia II estão estruturados em torno de três pilares que se reforçam mutuamente (diagramados na Figura 39.1):

Figure 39.1. Uma visão geral do novo quadro da Basileia.

Reproduzido pelo Banco Central Europeu (BCE), 2005. O novo quadro de Basileia de Capital e a sua implementação na União Europeia. Occasional Paper No. 42. BCE, Frankfurt am Main.

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Pilar 1: requisitos mínimos de capital

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Pilar 2: revisão da supervisão

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Pilar 3: disciplina de mercado

Para estimar o capital mínimo requerido, uma variedade de abordagens está disponível para os bancos. Estas incluem as padronizadas, nas quais os encargos de risco são principalmente fornecidos por agências externas de rating de crédito e as baseadas em ratings internos (IRB) produzidas internamente pelos bancos, estão disponíveis para os bancos. A abordagem padronizada proporciona simplicidade aos bancos que não possuem as capacidades de medição e gestão de risco necessárias para se qualificarem para as abordagens avançadas. Esses bancos, portanto, dependem de encargos de risco fornecidos por agências de rating externas para computar seus ativos ponderados pelo risco. Operar sob esta abordagem enfraquece os incentivos dos bancos para melhorar seus sistemas de medição e gestão de risco e, portanto, cria uma “segunda melhor” camada de bancos cujo risco não é gerenciado em seu nível ideal. Esta abordagem só proporciona uma sensibilidade parcial ao risco se todas as empresas forem avaliadas40 e se as suas notações reflectirem adequadamente os seus perfis de risco. Espera-se que as empresas não notadas enfrentem os mesmos encargos de risco que no Acordo de Basileia I. Portanto, há uma forte expectativa de que as exposições de alto risco serão melhores em termos de encargos de capital quando simplesmente não são avaliadas. Num cenário extremo, os bancos que optassem por este comportamento “algo adverso” estariam inclinados a especializar-se em carteiras de alto risco. Além disso, se os seus modelos de negócio coincidirem com o tipo de modelo “originar e distribuir”, então um impacto generalizado no mercado será uma repetição da turbulência financeira de 2007. Este incentivo perverso pode ser superado através do aumento dos incentivos para alargar as notações às empresas não cotadas. Importante do lado da procura, uma vez que as empresas não classificadas incorrem num peso de risco inferior ao das empresas classificadas B e abaixo, a utilização da abordagem padronizada pode criar incentivos negativos para que as empresas de risco prefiram renunciar às classificações para obter financiamento mais barato.41 Tal comportamento pode ser encorajado pelo surgimento de prestadores de serviços privados de avaliação de rating, que realizam classificações confidenciais para as empresas sem se comprometerem a tornar os resultados públicos. Isso cria um incentivo para procurar melhores classificações.

Em comparação com a abordagem padronizada, as abordagens IRB42 distinguem entre classes de ativos (soberanos, bancários, corporativos,43 varejo,44 e exposições a ações) às quais se aplicam diferentes funções de ponderação de risco de supervisão. Se um banco escolhe (e é permitido pelo supervisor nacional) criar seu próprio sistema de rating (em vez de depender de agências externas), o capital contra cada exposição de crédito será uma função de quatro parâmetros básicos de risco: a probabilidade de inadimplência45(PD), a perda dado inadimplência46(LGD), a exposição em inadimplência47(EAD) e o vencimento remanescente da exposição48(m) da carteira de crédito à qual a exposição pertence. A perda esperada é uma simples multiplicação de (PD*LGD*EAD). Em conjunto com a estimativa de maturidade da exposição (m) e o coeficiente de diversificação (rho), estes parâmetros de risco são utilizados para determinar o capital tanto para o capital económico como para os modelos de capital regulamentar de Basileia II. Os ponderadores de risco e, portanto, os requisitos de capital seriam determinados por uma combinação de um banco que fornecesse os inputs quantitativos e o supervisor que fornecesse as fórmulas (as funções de ponderação de risco). Conforme projetado pelo CSBB, o tratamento da carteira de varejo é mais favorável do que o das grandes empresas mutuárias.49 Há duas abordagens de IRB: a fundação e a avançada. A diferença entre as duas é que a primeira exigiria que o banco determinasse apenas a probabilidade de inadimplência de cada empréstimo e o supervisor forneceria os outros insumos de risco; sob a segunda, o banco determinaria todos os parâmetros de risco internamente, com base em estimativas e procedimentos validados pelo supervisor. Em princípio, tanto a base como as abordagens IRB avançadas estão disponíveis para todas as classes de ativos, com exceção da classe de varejo, onde o IRB avançado está disponível. A escolha de operar sob uma das duas abordagens exigiria, em teoria, o cumprimento de critérios mínimos de qualificação com base na abrangência e integridade das capacidades internas dos bancos para avaliar os inputs de risco relevantes para cada abordagem. É importante notar que a utilização de modelos bancários internos para avaliar as exposições ao risco de crédito, embora aparentemente instrumentos aparentemente poderosos, pode ter sofrido, em alguns casos, de pressupostos excessivamente optimistas. Além disso, os bancos têm incentivos para operar com um capital mínimo para satisfazer a restrição de criação de valor para os accionistas. Portanto, modelos internos podem ser projetados para satisfazer essa restrição, o que os torna menos confiáveis para calcular o capital mínimo requerido.

Embora Basileia II seja uma versão melhorada de Basileia I, muitos pontos fracos persistem. Estas vão desde a flexibilidade excessiva, o desequilíbrio e a fraca interacção entre os seus pilares,50 até às falhas no tratamento de vários aspectos técnicos, que serão posteriormente abordados em Basileia III. Mais importante ainda, no seu primeiro pilar, Basileia II baseia-se numa abordagem silo para avaliar e gerir três tipos de riscos (crédito, mercado e operacional), ao mesmo tempo que utiliza uma definição falha de capital e níveis de capital próprio muito baixos; não aborda a excessiva tomada de riscos e a gestão de alavancagem e liquidez; e baseia-se fortemente em notações externas das agências de rating que foram largamente criticadas durante a crise e nos modelos internos dos bancos que, na melhor das hipóteses, utilizam pressupostos optimistas de risco e correlação para se ajustarem ao capital mínimo requerido. A abordagem de Basileia II talvez tenha melhorado em comparação com Basileia I, mas não foi suficiente para regular as instituições bancárias.

Em 2008, durante o ponto de viragem da crise financeira, o lobby bancário mais poderoso, o Institute of International Finance (IIF, 2008), reconheceu a necessidade de uma maior integração dos sistemas de gestão de risco, quebrando silos que podem resultar em questões não atendidas nos riscos de crédito, de mercado e operacional. Da mesma forma, em outro relatório publicado em março de 2008 sobre práticas de gestão de risco na sequência da crise financeira de 2007, o Grupo de Supervisores Sênior51 reconheceu a necessidade de estar armado com uma abordagem abrangente para visualizar as exposições e riscos em toda a empresa. Na mesma linha de pensamento, o FSF (2008) sublinhou a importância do Pilar 2 no reforço das práticas de avaliação e gestão de risco dos bancos.

A crise financeira instou os reguladores internacionais a atualizarem suas ferramentas regulatórias para aspirar a uma melhor regulamentação do setor bancário no futuro, no que foi chamado de Basiléia III. Para reforçar o quadro global de capital, os reguladores internacionais no âmbito do Comité de Basileia concordaram em aumentar o instrumento mínimo e de qualidade do capital para assegurar que absorvem totalmente as perdas e não expõem mais o dinheiro dos contribuintes. O requisito mínimo de capital comum será aumentado de 2% para 4,5% progressivamente até Janeiro de 2019. Além disso, os bancos serão obrigados a deter um buffer de conservação de capital de 0,625% em 2016 até 2,5% em 2019 para resistir a futuros períodos de stress. Isto elevará o total dos requisitos de capital próprio comum de 3,5% em 2013 para 7% em 2019. Quanto às atividades de negociação, derivativos e securitizações, um novo requisito de capital será introduzido no final de 2011. Estes requisitos de capital serão complementados por um rácio de alavancagem não baseado no risco, que servirá como um back backtop para as medidas baseadas no risco. Um rácio de alavancagem mínimo de Tier 1 será testado durante o período de execução paralela. Além disso, será introduzido um rácio de cobertura de liquidez (LCR) em 1 de Janeiro de 2015 e o rácio de financiamento estável líquido (NSFR) passará a um padrão mínimo até 1 de Janeiro de 2018.

Não obstante os esforços do Comité de Basileia para melhorar a qualidade do capital (chave na concepção do rácio de capital regulamentar), a consideração dos rácios de alavancagem e liquidez para complementar os requisitos mínimos de capital sensíveis ao risco, o Comité de Basileia sucumbiu mais uma vez à pressão exercida pelo sector bancário e optou por um longo período de transição até 2019 para a implementação das regras.