Bankreglering

Basel II och Basel III: reglerar en flexibel och sofistikerad strategi för bankreglering bankernas incitament?

Sedan 1998 har BCBS varit engagerad i en översyn av 1988 års kapitalavtal i ett omfattande samrådsförfarande med bankbranschen från 2001 till juni 2004, då det nya kapitalavtalet från Basel (Basel II) formellt släpptes. Genomförandet av den nya överenskommelsen har skett gradvis och är förmodligen för sent för att möjliggöra en välgrundad bedömning av dess effektivitet under krisen. I januari 2007 tillämpade de europeiska bankerna de enklare standardiserade metoderna och i januari 2008 tillämpade resten de mer avancerade metoderna. Amerikanska banker tillämpade i stället inte Basel II.

Med Basel II infördes en bankvänlig, mer flexibel och sofistikerad riskkänslig strategi för bankreglering och tillsyn, som återspeglar ett svar på svagheterna i Basel I-överenskommelsen och de snabba framstegen och komplexiteten i bankpraxis och riskhanteringsteknik. Basel II förbättrar avsevärt ramverkets riskkänslighet genom att undvika korssubventionering och därmed kräva högre (lägre) kapitalnivåer för låntagare med hög risk (låg risk) i enlighet med externa riskdata från externa kreditvärderingsinstitut eller data från bankernas interna modeller. Det gör det också möjligt att behandla riskreducerande tekniker och värdepapperisering som har använts av bankerna under de senaste åren. Dessutom innehåller det uppdaterade ramverket regler för marknadsinformation och stöder därför marknadsdisciplinen, och slutligen ger det vägledning om tillsynen av bankernas metoder för riskbedömning och riskhantering. De nya aspekter som infördes genom Basel II är strukturerade kring tre ömsesidigt förstärkande pelare (diagram i figur 39.1):

Figur 39.1. En översikt över det nya Baselregelverket.

Reproducerat från Europeiska centralbanken (ECB), 2005. Det nya Baselkapitalregelverket och dess genomförande i Europeiska unionen. Occasional Paper No. 42. ECB, Frankfurt.

–

Spelare 1: minimikapitalkrav

–

Spelare 2: tillsynsgranskning

–

Spelare 3: marknadsdisciplin

För att beräkna minimikravet för kapital har bankerna tillgång till en mängd olika metoder. Dessa inkluderar den standardiserade, där riskkostnader huvudsakligen tillhandahålls av externa kreditvärderingsinstitut och de interna kreditvärderingsbaserade (IRB) som produceras internt av bankerna, är tillgängliga för bankerna. Den standardiserade metoden är enkel för banker som inte har den nödvändiga kapaciteten för riskmätning och riskhantering för att kvalificera sig för de avancerade metoderna. Dessa banker förlitar sig därför på de riskkostnader som tillhandahålls av externa kreditvärderingsinstitut för att beräkna sina riskvägda tillgångar. Att arbeta enligt denna metod försvagar bankernas incitament att uppgradera sina system för riskmätning och riskhantering och skapar därför ett ”näst bästa” skikt av banker vars risker inte hanteras optimalt. Detta tillvägagångssätt ger en partiell riskkänslighet endast om alla företag får ett kreditbetyg40 och om deras kreditbetyg återspeglar deras riskprofiler på ett korrekt sätt. Företag utan kreditbetyg förväntas få betala samma riskavgifter som i Basel I-överenskommelsen. Det finns därför en stark förväntan på att mycket riskfyllda exponeringar kommer att få bättre förutsättningar när det gäller kapitalkrav när de helt enkelt saknar kreditbetyg. I ett extremfall skulle banker som väljer detta ”något negativa” beteende vara benägna att specialisera sig på mycket riskfyllda portföljer. Om deras affärsmodeller dessutom sammanfaller med modellen ”originate and distribute” kommer en utbredd marknadseffekt att bli en upprepning av den finansiella oron 2007. Detta perversa incitament kan övervinnas genom att öka incitamenten för att bredda kreditbetyg till företag utan kreditbetyg. På efterfrågesidan är det viktigt att notera att eftersom företag utan kreditbetyg har en lägre riskvikt än företag med kreditbetyg B och lägre, kan användningen av den standardiserade metoden skapa negativa incitament för riskfyllda företag att föredra att avstå från kreditbetyg för att få billigare finansiering.41 Ett sådant beteende kan uppmuntras av framväxten av privata leverantörer av kreditvärderingstjänster, som utför konfidentiella kreditbetyg för företag utan att förbinda sig att offentliggöra resultaten. Detta skapar ett incitament för att köpa bättre kreditbetyg.

I likhet med den standardiserade metoden skiljer IRB-metoderna42 mellan olika tillgångsklasser (statsexponeringar, bankexponeringar, företagsexponeringar43 , privatpersoners exponeringar44 och aktieexponeringar) för vilka olika tillsynsfunktioner för riskvikter gäller. Om en bank väljer (och tillåts av den nationella tillsynsmyndigheten) att skapa sitt eget rating-system (i stället för att vara beroende av externa byråer) kommer kapitalet mot varje kreditexponering att vara en funktion av fyra grundläggande riskparametrar: sannolikheten för fallissemang45(PD), förlusten vid fallissemang46(LGD), exponeringen vid fallissemang47(EAD) och exponeringens återstående löptid48 (m) för den kreditportfölj som exponeringen tillhör. Den förväntade förlusten är en enkel multiplikation av (PD*LGD*EAD). Tillsammans med exponeringens beräknade löptid (m) och diversifieringskoefficienten (rho) används dessa riskparametrar för att fastställa kapitalet för både modeller för ekonomiskt kapital och Basel II-modeller för lagstadgat kapital. Riskvikter och därmed kapitalkrav skulle bestämmas av en kombination av en bank som tillhandahåller de kvantitativa indata och tillsynsmyndigheten som tillhandahåller formlerna (riskviktsfunktionerna). Enligt BCBS:s utformning är behandlingen av privatpersoners portföljer mer gynnsam än behandlingen av stora företagslåntagare.49 Det finns två IRB-strategier: den grundläggande och den avancerade metoden. Skillnaden mellan de två är att den förstnämnda metoden innebär att banken endast behöver fastställa varje låns sannolikhet för betalningsinställelse och att tillsynsmyndigheten tillhandahåller de andra riskfaktorerna, medan den sistnämnda metoden innebär att banken fastställer alla riskparametrar internt på grundval av uppskattningar och förfaranden som valideras av tillsynsmyndigheten. I princip är både den grundläggande och den avancerade IRB-metoden tillgängliga för alla tillgångsklasser, med undantag av detaljhandelsklassen där den avancerade IRB-metoden är tillgänglig. Valet av att använda någon av de två metoderna skulle i teorin kräva att minimikriterierna för kvalificering uppfylls, som bygger på att bankernas interna kapacitet för att bedöma de riskfaktorer som är relevanta för varje metod är omfattande och tillförlitlig. Det är viktigt att notera att användningen av interna bankmodeller för att bedöma kreditriskexponeringar, även om de verkar vara kraftfulla verktyg, i vissa fall kan ha lidit av alltför optimistiska antaganden. Dessutom har bankerna incitament att arbeta med minimalt kapital för att uppfylla kravet på att skapa aktieägarvärde. Därför kan interna modeller vara utformade för att uppfylla detta krav, vilket gör dem mindre tillförlitliga när det gäller att beräkna det minsta lagstadgade kapitalet.

Och även om Basel II är en förbättrad version av Basel I finns det fortfarande många svagheter kvar. Dessa sträcker sig från alltför stor flexibilitet, obalans och svag interaktion mellan pelarna50 till brister i behandlingen av flera tekniska aspekter, som senare kommer att behandlas i Basel III. Det viktigaste är att Basel II i sin första pelare förlitar sig på en siloansats för att bedöma och hantera tre typer av risker (kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker), samtidigt som man använder sig av en bristfällig definition av kapital och mycket låga nivåer av eget kapital. Basel II tar överhuvudtaget inte upp överdrivet risktagande, hävstångseffekter och likviditetshantering, och förlitar sig i hög grad på externa kreditbetyg från kreditvärderingsinstitut som kritiserades i stor utsträckning under krisen och på bankernas interna modeller, som i bästa fall använder sig av optimistiska risk- och korrelationsantaganden för att passa in i det minimikapitalkrav som krävs. Basel II-metoden är kanske en förbättring jämfört med Basel I, men den var inte tillräcklig för att reglera bankinstituten.

Under 2008, under finanskrisens brytpunkt, erkände den mäktigaste banklobbyn, Institute of International Finance (IIF, 2008), behovet av att ytterligare integrera riskhanteringssystemen, genom att bryta ner silos som kan leda till att man missar problem med kredit-, marknads- och operativa risker. I en annan rapport som publicerades i mars 2008 om riskhanteringsmetoder i efterdyningarna av 2007 års finanskris erkände Senior Supervisors Group51 att det är nödvändigt att ha ett heltäckande tillvägagångssätt för att se på exponeringar och risker i hela företaget. I samma anda betonade FSF (2008) vikten av pelare 2 för att stärka bankernas metoder för riskbedömning och riskhantering.

Finanskrisen har uppmanat internationella tillsynsmyndigheter att uppgradera sina regleringsverktyg för att sträva efter en bättre reglering av banksektorn i framtiden, i det som kallades Basel III. För att stärka kapitalramen globalt enades de internationella tillsynsmyndigheterna inom Baselkommittén om att höja miniminivån och kvaliteten på kapitalinstrumenten för att se till att de fullt ut absorberar förluster och inte längre exponerar skattebetalarnas pengar. Minimikravet på det egna kapitalet kommer att höjas från 2 % till 4,5 % successivt fram till januari 2019. Dessutom kommer bankerna att vara skyldiga att hålla en kapitalkonserveringsbuffert på 0,625 % 2016 upp till 2,5 % 2019 för att klara av framtida stressperioder. Detta kommer att öka de totala kraven på eget kapital från 3,5 % 2013 till 7 % 2019. När det gäller handel, derivat och värdepapperiseringar kommer ett nytt kapitalkrav att införas i slutet av 2011. Dessa kapitalkrav kommer att kompletteras med en icke riskbaserad hävstångskvot som kommer att fungera som ett stöd för de riskbaserade åtgärderna. En lägsta nivå av kärnprimärkapital kommer att testas under parallellkörningsperioden. Dessutom kommer en likviditetstäckningsgrad (LCR) att införas den 1 januari 2015 och nettostabilitetsfinansieringsgraden (NSFR) kommer att övergå till en minimistandard senast den 1 januari 2018.

Trots Baselkommitténs ansträngningar att förbättra kapitalkvaliteten (nyckeln i utformningen av den lagstadgade kapitalkvoten), övervägandet av hävstångs- och likviditetskvoter för att komplettera de riskkänsliga minimikapitalkraven, gav Baselkommittén än en gång efter för påtryckningarna från banksektorn och valde en lång övergångsperiod fram till 2019 för genomförandet av reglerna.