Denna Q&A tar upp viktiga frågor om den internationella brottmålsdomstolen (ICC) och förhållandet mellan domstolen och USA.
1. Vad är Internationella brottmålsdomstolen?
2. Är USA medlem i ICC?
3. Vilket skydd för en rättvis rättegång finns inför ICC?
4. Har ICC företräde framför nationella myndigheter när det gäller att genomföra utredningar och åtal?
5. Varför kan ICC utreda och åtala amerikansk personal?
6. Har inte USA redan utrett påstådda övergrepp begångna av amerikansk militär och CIA-personal i Afghanistan?
7. Hur har USA:s förhållande till ICC sett ut?
8. Vilken är USA:s ståndpunkt nu när det gäller ICC?
9. Skulle ICC kunna inleda en utredning i Palestina?
10. Vilka garantier finns det vid ICC för att förhindra politiskt motiverade fall?
11. Vilka länder stöder ICC?
12. Har ICC levt upp till förväntningarna?
1. Vad är Internationella brottmålsdomstolen?
Internationella brottmålsdomstolen är en oberoende rättslig institution som har befogenhet att utreda och åtala krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, folkmord och aggressionsbrott. Dess inrättande 2002 signalerade många länders åtagande att bekämpa straffrihet för de värsta internationella brotten. För närvarande är 123 länder medlemmar i Internationella brottmålsdomstolen (ICC), vilket enligt dess grundfördrag, Romstadgan, ger ICC befogenhet att utreda och åtala brott som begåtts av deras medborgare eller av någon som befinner sig på deras territorium. ICC:s åklagare prioriterar fall mot personer som enligt ICC:s åklagare är mest ansvariga för de brott som omfattas av domstolens jurisdiktion, oavsett deras officiella ställning.
Domstolen har varit verksam sedan 2003. Den har inlett mer än två dussin ärenden baserade på utredningar i 11 länder, varav de flesta fortfarande pågår. Den 5 mars 2020 bemyndigade ICC:s överklagandekammare domstolens åklagare att inleda en utredning i Afghanistan, som skulle kunna omfatta påstådda brott som begåtts av talibanerna, de afghanska nationella säkerhetsstyrkorna och personal från Förenta staternas militär och Central Intelligence Agency (CIA). Myndigheterna i Afghanistan har bett ICC:s åklagare att skjuta upp sin utredning och hävdat att de kan genomföra trovärdiga nationella förfaranden, och frågan är fortfarande under behandling. Baserat på vår forskning om det afghanska rättssystemet tvivlar Human Rights Watch starkt på den afghanska regeringens kapacitet och vilja att ställa påstådda förövare inför rätta.
Internationella brottmålsdomstolens åklagare överväger om det behövs utredningar i ytterligare sju länder och har kommit fram till att det finns en grund för att gå vidare med en utredning om påstådda allvarliga brott som begåtts i Palestina, men har begärt ett beslut från domstolens domare om omfattningen av ICC:s territoriella jurisdiktion.
2. Är Förenta staterna medlem i ICC?
USA är inte en stat som är part i Romstadgan. USA deltog i de förhandlingar som ledde till inrättandet av domstolen. År 1998 var dock USA ett av endast sju länder – tillsammans med Kina, Irak, Israel, Libyen, Qatar, Qatar och Jemen – som röstade emot Romstadgan. USA:s president Bill Clinton undertecknade Romstadgan år 2000 men överlämnade inte fördraget till senaten för ratificering. År 2002 ”avregistrerade” president George W. Bush fördraget genom att skicka en not till FN:s generalsekreterare om att USA inte längre hade för avsikt att ratificera fördraget och att landet inte hade några förpliktelser gentemot det. Sedan dess har dock USA:s förbindelser med domstolen varit komplicerade men ofta positiva (se fråga 7 nedan).
3. Vilket skydd för en rättvis rättegång finns inför ICC?
Internationella brottmålsdomstolen är utformad för att vara en oberoende, permanent domstol som respekterar de högsta rättsliga normerna. Romstadgan införlivar internationella normer för rättvisa rättegångar för att bevara den tilltalades rätt till en rättvis rättegång, inklusive: oskuldspresumtion, rätt till försvarare, rätt att lägga fram bevis och konfrontera vittnen, rätt att tiga, rätt att närvara vid rättegången, rätt att få anklagelserna bevisade bortom rimligt tvivel, rätt att överklaga och skydd mot dubbelbestraffning.
4. Har ICC företräde framför nationella myndigheter när det gäller att genomföra utredningar och åtal?
Enligt internationell rätt har stater ett ansvar att utreda och på lämpligt sätt åtala (eller utlämna för åtal) misstänkta förövare av folkmord, krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och andra internationella brott. Internationella brottmålsdomstolen flyttar inte detta ansvar. Det är en domstol som är en sista utväg. Enligt den så kallade komplementaritetsprincipen får ICC utöva sin jurisdiktion endast när ett land antingen är ovilligt eller genuint oförmöget att utreda och åtala dessa allvarliga brott.
Även efter det att en utredning har inletts finns det möjligheter för stater och enskilda svarande att ifrågasätta lagligheten av ärenden vid domstolen på grundval av förekomsten av nationella förfaranden.
5. Varför kan ICC utreda och åtala amerikansk personal?
Det finns begränsade situationer där ICC har jurisdiktion över medborgare i länder, såsom USA, som inte har anslutit sig till Romstadgan.
Detta gäller bland annat när en medborgare i ett land som inte är medlem begår krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och folkmord på ett av ICC:s medlemsländers territorium. Därför kan amerikanska medborgare omfattas av domstolens jurisdiktion när den utreder påstådda allvarliga brott som ägt rum i Afghanistan, som är en statspart, eller i Polen, Litauen och Rumänien, som också är stater som är parter.
Det finns inget ovanligt i detta. Amerikanska medborgare som begår brott utomlands omfattas redan av utländska domstolars jurisdiktion. Detta är en grundläggande och väletablerad princip i internationell rätt. Länder som ratificerar Romstadgan delegerar helt enkelt sin befogenhet att åtala vissa allvarliga brott som begås på deras territorium till en internationell domstol.
Då Internationella brottmålsdomstolen ställer krigsförbrytelser till svars främjar den respekten för krigets lagar, som skyddar såväl civila som soldater.
Med avseende på Afghanistan har parterna i den väpnade konflikten i landet begått ett stort antal brott mot den internationella humanitära rätten, eller krigets lagar. Talibanerna och andra rebellgrupper har begått riktade och urskillningslösa attacker mot civila som har orsakat tusentals dödsoffer. Afghanska säkerhetsstyrkor och regeringsvänliga milisgrupper har begått tortyr, våldtäkter, påtvingade försvinnanden och utomrättsliga avrättningar. Den amerikanska militären, Central Intelligence Agency (CIA) och andra utländska styrkor har också begått allvarliga övergrepp, särskilt mot personer i förvar.
6. Har USA inte redan undersökt påstådda övergrepp som begåtts av amerikansk militär- och CIA-personal i Afghanistan?
USA har genomfört vissa undersökningar av påstådda övergrepp som begåtts av amerikansk personal i Afghanistan, men de har haft en begränsad omfattning. År 2009 inledde det amerikanska justitiedepartementet en utredning av 101 fall av påstådda övergrepp mot fångar från CIA:s sida, inklusive fallen med två fångar som dog i CIA:s förvar, men inga åtal väcktes. Human Rights Watch fann inga bevis för att utredarna hade intervjuat några offer för CIA-tortyr. Dessutom var utredningen begränsad till övergrepp som gick utöver de förhörsmetoder som godkänts av justitiedepartementet. Många av de godkända metoderna var missbrukande – vissa var helt klart tortyr – och borde ha inkluderats. I en rapport från 2014 från den amerikanska senatens underrättelsekommitté drogs slutsatsen att CIA dolde sina brott, bland annat genom att göra falska påståenden till justitiedepartementet. Senatens rapport på 6 700 sidor är fortfarande hemligstämplad, men en redigerad version av den 525 sidor långa sammanfattningen visar att CIA:s missbrukande förhörsmetoder var mycket mer brutala, systematiska och utbredda än vad som tidigare rapporterats.
Det är svårare att utvärdera i vilken utsträckning tortyr utförd av USA:s militär i Afghanistan har utretts och lagförts. År 2015 rapporterade USA till FN:s kommitté mot tortyr att de väpnade styrkorna hade inlett 70 utredningar om övergrepp mot fångar som resulterat i rättegångar inför krigsrätt, men ingen tidsperiod angavs och ingen ytterligare information var offentligt tillgänglig.
7. Hur har USA:s förhållande till Internationella brottmålsdomstolen sett ut?
Under Internationella brottmålsdomstolens första år förde George W. Bushs administration en fientlig kampanj mot domstolen. Bush-administrationen pressade till exempel regeringar runt om i världen att ingå bilaterala avtal som krävde att de inte skulle överlämna amerikanska medborgare till ICC. Men dessa ansträngningar gjorde inte mycket mer än att de urholkade USA:s trovärdighet när det gäller internationell rättvisa och gav gradvis vika för en mer stödjande amerikansk hållning från och med 2005. USA lade inte in sitt veto mot en begäran från FN:s säkerhetsråd till ICC:s åklagare om att utreda brott i Darfur i Sudan 2005 och röstade för att FN:s säkerhetsråd skulle hänskjuta situationen i Libyen till domstolen 2011.
USA:s stöd var avgörande när det gällde överföringen till domstolen av de ICC-misstänkta Bosco Ntaganda, en kongolesisk rebellledare, 2012 och Dominic Ongwen, en befälhavare för Lord’s Resistance Army, 2015. År 2013 utvidgade den amerikanska kongressen sitt befintliga belöningsprogram för krigsförbrytelser till att ge belöningar till personer som tillhandahåller information som underlättar gripandet av utländska personer som är eftersökta av någon internationell domstol eller tribunal, inklusive ICC.
8. Vilken är USA:s ståndpunkt nu när det gäller ICC?
Under president Donald Trumps administration har USA:s regering sagt att den inte kommer att samarbeta med ICC och hotat med vedergällningsåtgärder mot ICC:s personal och medlemsländer om domstolen skulle utreda medborgare från USA eller allierade länder. Dåvarande nationella säkerhetsrådgivaren John Bolton tillkännagav först detta tillvägagångssätt i september 2018. Två veckor senare talade president Trump inför FN:s generalförsamling och förklarade att ”Förenta staterna kommer inte att ge något stöd eller erkännande till Internationella brottmålsdomstolen”. När det gäller USA har ICC ingen jurisdiktion, ingen legitimitet och ingen auktoritet.”
Den 15 mars 2019 meddelade USA:s utrikesminister Mike Pompeo att USA skulle införa viseringsförbud för ICC-tjänstemän som är involverade i domstolens eventuella utredning av amerikanska medborgare för påstådda brott i Afghanistan. Han antydde att samma policy kan komma att användas för att avskräcka ICC:s ansträngningar att utreda medborgare i allierade länder, inklusive israeler, och uppgav att USA skulle vara berett att vidta ytterligare åtgärder, inklusive ekonomiska sanktioner, ”om ICC inte ändrar sin kurs”. Trump-administrationen bekräftade i början av april 2019 att den hade återkallat ICC:s åklagare Fatou Bensoudas visum.
Pompeo hotade offentligt två anställda vid ICC den 17 mars 2020, namngav dem och uppgav att han ”övervägde vad USA:s nästa steg bör vara när det gäller dessa personer och alla de som utsätter amerikaner för risker”. Pompeo sade att han ville identifiera personer som är ansvariga för utredningen – och deras familjemedlemmar – och antydde att han skulle kunna vidta åtgärder mot dem.
Den 15 maj 2020 lovade Pompeo att ”dra konsekvenserna” om ICC ”fortsätter på sin nuvarande väg” – det vill säga om domstolen går vidare med en Palestinautredning.
Trump utfärdade en omfattande exekutivorder den 11 juni 2020 som godkände frysning av tillgångar och inreseförbud för familjer som skulle kunna åläggas mot vissa tjänstemän vid ICC. Administrationen agerade den 2 september för att utse Fatou Bensouda, ICC:s åklagare, och Phakiso Mochochoko, chef för Office of the Prosecutor’s Jurisdiction, Complementarity, and Cooperation Division, för sanktioner. I verkställighetsordern föreskrivs också samma sanktioner för dem som bistår vissa domstolsutredningar, vilket riskerar att få en bred avskräckande effekt på samarbetet med ICC.
9. Kan ICC inleda en utredning i Palestina?
Sedan januari 2015 har ICC:s åklagare undersökt påstådda allvarliga brott som begåtts i Palestina sedan den 13 juni 2014, inklusive krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, i en så kallad ”preliminär undersökning”. Den 22 maj 2018 lämnade Palestina in en ”hänskjutning” där man begärde att åklagaren skulle utreda brott under ICC:s jurisdiktion.
I december 2019 avslutade Bensouda, ICC:s åklagare, sin preliminära utredning och konstaterade att ”alla lagstadgade kriterier” för att gå vidare med en formell utredning har uppfyllts. Hon begärde dock därefter ett beslut från domstolens domare om omfattningen av ICC:s territoriella jurisdiktion. Ärendet är under behandling i domstolen.
Med tanke på starka bevis för att allvarliga brott har begåtts i Palestina sedan 2014, inklusive överföringen av israeliska civila till den ockuperade Västbanken och påstådda krigsförbrytelser som begicks under fientligheterna i Gaza 2014 av den israeliska militären och palestinska beväpnade grupper, har Human Rights Watch uppmanat ICC:s åklagare att inleda en formell utredning om allvarliga internationella brott som begåtts i Palestina av israeler och palestinier.
10. Vilka skyddsåtgärder finns vid ICC för att förhindra politiskt motiverade fall?
I Romstadgan fastställs ett flertal skyddsåtgärder för att förhindra oseriösa eller politiskt motiverade fall. Om det inte finns en hänvisning från en stat eller FN:s säkerhetsråd kan ICC:s åklagare inte inleda en utredning på eget initiativ, utan det krävs tillstånd från en förundersökningskammare bestående av tre domare. I alla utredningar måste åklagaren ansöka om arresteringsorder hos domstolens domare och bekräfta anklagelserna före rättegången.
Inriktningen på ICC:s utredningar och åtal i Afrika under de första åren har lett till kritik om partiskhet från vissa afrikanska ledare, även om angrepp på ICC som emanerar från Afrika har ebbat ut under de senaste åren. Även om nästan alla domstolens första utredningar skedde i Afrika, inleddes de flesta efter en begäran från det land där brotten begicks eller efter en hänskjutning från FN:s säkerhetsråd. Trots detta har den internationella rättvisan tillämpats på ett ojämnt sätt: mäktiga länder och deras allierade har kunnat undandra sig rättvisans räckvidd när allvarliga brott har begåtts på deras territorier genom att inte ansluta sig till Internationella brottmålsdomstolen och genom att blockera hänvisningar från säkerhetsrådet.
11. Vilka länder stöder Internationella brottmålsdomstolen?
Internationella brottmålsdomstolen har stöd av etablerade och framväxande demokratier runt om i världen. Dess styrande organ, Assembly of States Parties (ASP), består för närvarande av 123 länder som har ratificerat Romstadgan: 33 från Afrika, 19 från Asien och Stillahavsområdet, 18 från Östeuropa, 28 från Latinamerika och Västindien samt 25 från Västeuropa och Nordamerika.
Åklagaren och domarna är ansvariga inför ASP. ASP har befogenhet att avsätta dem om de missbrukar sina befogenheter. ASP har också inrättat en oberoende övervakningsmekanism. Tillsynsmekanismen kan bland annat genomföra utredningar av påstådda missförhållanden eller bedrägerier som rör någon vald domstolstjänsteman eller domstolspersonal.
Burundi drog sig ur ICC med verkan från oktober 2017, och Filippinernas meddelande om utträde trädde i kraft i mars 2019. Ett försök från Kenyas regering – vid en tidpunkt då dess president och vicepresident stod inför rätta inför domstolen – att leda ett massutträde av afrikanska stater från fördraget misslyckades.
12. Har ICC levt upp till förväntningarna?
ICC har hittills inlett mer än två dussin fall, och förundersökningar eller rättegångar pågår i tre fall. Rättegångar för krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten har dock bara avslutats i en handfull fall, där fyra personer dömts och fyra andra frikänts. Några andra fall har avskrivits på grund av brist på bevis. Domstolens tjänstemän har gjort ett antal felsteg och det behövs starkare utredningar av ICC:s åklagare, bättre val vid urvalet av fall, effektivare förfaranden och effektivare kontakt med offer och drabbade samhällen. Domstolens ledning tog ett viktigt steg framåt under 2019 genom att begära en oberoende expertgranskning av dess resultat. Översynen, som utförs av en panel bestående av nio experter, förväntas vara klar i slutet av september 2020.
Domstolen står också inför stora utmaningar när det gäller att genomföra sitt mandat. Utan en polisstyrka förlitar den sig på att staterna samarbetar vid arresteringar, och det samarbetet har varit otillräckligt. Arresteringsorder är fortfarande utestående mot 14 personer. ICC:s medlemsstater har också hållit tillbaka nödvändiga budgethöjningar trots att domstolens arbetsbörda har ökat.
Domstolen måste förvisso fortsätta att dra lärdomar, korrigera misstag och förbättra sitt arbete. Men en effektiv ICC med stöd av det internationella samfundets starka stöd behövs mer än någonsin för att sända budskapet att straffrihet för massövergrepp inte kommer att tolereras.