Banking Regulation

Basilea II e Basilea III: Does a Flexible and Sophisticated Approach to Banking Regulation Regulate Banks’ Incentives?

Dal 1998, il BCBS è stato impegnato in un processo di revisione dell’Accordo sul capitale del 1988 in un ampio processo di consultazione con il settore bancario dal 2001 al giugno 2004 quando il nuovo Accordo di Basilea sul capitale (Basilea II) è stato formalmente rilasciato. L’implementazione del nuovo accordo è stata graduale e probabilmente troppo tardiva per permettere una valutazione informata della sua efficacia durante la crisi. Nel gennaio 2007, le banche europee hanno applicato gli approcci standardizzati più semplici e nel gennaio 2008, le altre hanno applicato quelli più avanzati. Le banche statunitensi invece non hanno applicato Basilea II.

Basilea II ha introdotto un approccio alla regolamentazione e alla supervisione bancaria favorevole alle banche, più flessibile e sofisticato e sensibile al rischio, che riflette una risposta alle debolezze dell’accordo di Basilea I e al rapido progresso e complessità delle pratiche bancarie e delle tecniche di gestione del rischio. Raffina significativamente la sensibilità al rischio dello schema evitando la sovvenzione incrociata e quindi richiedendo livelli più alti (più bassi) di capitale per i mutuatari ad alto rischio (a basso rischio) in base agli input di rischio esterno dalle agenzie di rating esterne o dagli input dei modelli interni delle banche. Permette anche il trattamento delle tecniche di mitigazione del rischio e della cartolarizzazione che sono state utilizzate dalle banche negli ultimi anni. Inoltre, il quadro aggiornato fornisce regole per la divulgazione al mercato e quindi sostiene la disciplina di mercato e, infine, offre una guida sulla revisione prudenziale delle pratiche di valutazione e gestione del rischio delle banche. I nuovi aspetti introdotti da Basilea II sono strutturati intorno a tre pilastri che si rafforzano a vicenda (schematizzati nella figura 39.1):

Figura 39.1. Una panoramica del nuovo schema di Basilea.

Riprodotto da Banca Centrale Europea (BCE), 2005. Il nuovo schema patrimoniale di Basilea e la sua attuazione nell’Unione europea. Occasional Paper No. 42. BCE, Francoforte.

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Pilastro 1: requisiti patrimoniali minimi

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Pilastro 2: controllo prudenziale

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Pilastro 3: disciplina di mercato

Per stimare il capitale minimo richiesto, le banche hanno a disposizione una varietà di metodi. Questi includono il metodo standardizzato, in cui gli oneri di rischio sono principalmente forniti da agenzie esterne di rating del credito e i rating interni basati (IRB) prodotti internamente dalle banche, sono disponibili per le banche. Il metodo standardizzato fornisce semplicità alle banche che non hanno le capacità di misurazione e gestione del rischio necessarie per qualificarsi per i metodi avanzati. Queste banche si basano quindi su oneri di rischio forniti da agenzie di rating esterne per calcolare le loro attività ponderate per il rischio. Operare secondo questo approccio indebolisce gli incentivi delle banche a migliorare i loro sistemi di misurazione e gestione del rischio e quindi crea un livello “secondario” di banche il cui rischio non è gestito al suo livello ottimale. Questo approccio fornisce una parziale sensibilità al rischio solo se tutte le società sono dotate di rating40 e se i loro rating riflettono correttamente i loro profili di rischio. Le imprese prive di rating dovrebbero essere soggette agli stessi oneri di rischio previsti dall’Accordo di Basilea I. Pertanto, c’è una forte aspettativa che le esposizioni ad alto rischio si trovino meglio in termini di requisiti patrimoniali quando sono semplicemente prive di rating. In uno scenario estremo, le banche che optano per questo comportamento “un po’ avverso” sarebbero inclini a specializzarsi in portafogli altamente rischiosi. Inoltre, se i loro modelli di business coincidono con il tipo di modello “originate and distribute”, allora un impatto diffuso sul mercato sarà una ripetizione delle turbolenze finanziarie del 2007. Questo incentivo perverso può essere superato rafforzando gli incentivi ad estendere i rating alle società senza rating. Dal punto di vista della domanda, poiché le società prive di rating hanno una ponderazione del rischio inferiore a quella delle società con rating B o inferiore, l’utilizzo dell’approccio standardizzato può creare incentivi negativi per le società a rischio che preferiscono rinunciare ai rating per ottenere finanziamenti più economici41 . Analogamente al metodo standardizzato, i metodi IRB42 distinguono fra classi di attività (esposizioni sovrane, bancarie, societarie43 , al dettaglio44 e azionarie) alle quali si applicano diverse funzioni di ponderazione del rischio da parte delle autorità di vigilanza. Se una banca sceglie (ed è autorizzata dall’autorità di vigilanza nazionale) di creare un proprio sistema di rating (invece di dipendere da agenzie esterne), il capitale a fronte di ciascuna esposizione creditizia sarà funzione di quattro parametri di rischio fondamentali: la probabilità di default45(PD), la perdita in caso di default46(LGD), l’esposizione al momento del default47(EAD) e la durata residua dell’esposizione48 (m) del portafoglio creditizio cui l’esposizione appartiene. La perdita attesa è una semplice moltiplicazione di (PD*LGD*EAD). Insieme alla stima della scadenza dell’esposizione (m) e al coefficiente di diversificazione (rho), questi parametri di rischio sono utilizzati per determinare il capitale sia per il modello di capitale economico che per quello regolamentare di Basilea II. Le ponderazioni del rischio e quindi i requisiti di capitale sarebbero determinati da una combinazione di una banca che fornisce gli input quantitativi e l’autorità di vigilanza che fornisce le formule (le funzioni di ponderazione del rischio). Come progettato dal BCBS, il trattamento del portafoglio al dettaglio è più favorevole di quello dei grandi mutuatari aziendali49 . La differenza fra i due è che il primo richiederebbe alla banca solo di determinare la probabilità di insolvenza di ciascun prestito e l’autorità di vigilanza fornirebbe gli altri input di rischio; nel secondo, la banca determinerebbe internamente tutti i parametri di rischio, sulla base di stime e procedure convalidate dall’autorità di vigilanza. In linea di principio, sia l’approccio IRB di base che quello avanzato sono disponibili per tutte le classi di attività, con l’eccezione della classe retail dove è disponibile l’IRB avanzato. La scelta di operare secondo uno dei due approcci richiederebbe in teoria il rispetto di criteri minimi di qualificazione basati sulla completezza e integrità delle capacità interne delle banche di valutare gli input di rischio rilevanti per ciascun approccio. È importante notare che l’uso di modelli bancari interni per valutare le esposizioni al rischio di credito, sebbene sembrino strumenti potenti, in alcuni casi può aver risentito di ipotesi eccessivamente ottimistiche. Inoltre, le banche sono incentivate a operare con un capitale minimo per soddisfare il vincolo della creazione di valore per gli azionisti. Pertanto, i modelli interni possono essere progettati per soddisfare tale vincolo, il che li rende meno affidabili per calcolare il capitale minimo richiesto.

Anche se Basilea II è una versione migliorata di Basilea I, persistono molte debolezze. Queste vanno dall’eccessiva flessibilità, lo squilibrio e la debole interazione tra i suoi pilastri50 , ai difetti nel trattamento di diversi aspetti tecnici, che saranno poi affrontati in Basilea III. Soprattutto, nel suo primo pilastro, Basilea II si basa su un approccio a silos per la valutazione e la gestione di tre tipi di rischi (credito, mercato e operativo), mentre utilizza una definizione errata di capitale e livelli di capitale proprio molto bassi; non affronta affatto l’eccessiva assunzione di rischi e la gestione della leva finanziaria e della liquidità; e si basa pesantemente sulle valutazioni esterne delle agenzie di rating che sono state ampiamente criticate durante la crisi e sui modelli interni delle banche che, nel migliore dei casi, utilizzano ipotesi di rischio e correlazione ottimistiche per rientrare nel capitale minimo richiesto. L’approccio di Basilea II è forse un miglioramento rispetto a Basilea I, ma non è stato sufficiente per regolare le istituzioni bancarie.

Nel 2008, durante il punto critico della crisi finanziaria, la più potente lobby bancaria, l’Istituto di Finanza Internazionale (IIF, 2008), ha riconosciuto la necessità di integrare ulteriormente i sistemi di gestione del rischio, rompendo i silos che possono portare a problemi mancati tra rischi di credito, di mercato e operativi. Allo stesso modo, in un altro rapporto pubblicato nel marzo 2008 sulle pratiche di gestione del rischio all’indomani della crisi finanziaria del 2007, il Senior Supervisors Group51 ha riconosciuto la necessità di dotarsi di un approccio globale per visualizzare le esposizioni e i rischi a livello aziendale. Sulla stessa linea di pensiero, l’FSF (2008) ha sottolineato l’importanza del Pilastro 2 nel rafforzare le pratiche di valutazione e gestione del rischio delle banche.

La crisi finanziaria ha spinto i regolatori internazionali ad aggiornare i loro strumenti di regolamentazione per aspirare ad una migliore regolamentazione del settore bancario in futuro, in quello che è stato chiamato Basilea III. Per rafforzare il quadro del capitale a livello globale, i regolatori internazionali all’interno del Comitato di Basilea hanno concordato di aumentare il minimo e la qualità dello strumento di capitale per assicurare che assorbano completamente le perdite e non espongano più il denaro dei contribuenti. Il requisito minimo di common equity sarà aumentato dal 2% al 4,5% progressivamente fino a gennaio 2019. Inoltre, le banche saranno tenute a detenere un cuscinetto di conservazione del capitale dello 0,625% nel 2016 fino al 2,5% nel 2019 per resistere a futuri periodi di stress. Questo porterà i requisiti totali di common equity dal 3,5% nel 2013 al 7% nel 2019. Per quanto riguarda le attività di trading, derivati e cartolarizzazioni, un nuovo requisito patrimoniale sarà introdotto alla fine del 2011. Questi requisiti patrimoniali saranno integrati da un coefficiente di leva finanziaria non basato sul rischio che servirà da supporto alle misure basate sul rischio. Un indice di leva finanziaria minimo Tier 1 sarà testato durante il periodo di funzionamento parallelo. Inoltre, un indice di copertura della liquidità (LCR) sarà introdotto il 1° gennaio 2015 e l’indice netto di finanziamento stabile (NSFR) passerà a uno standard minimo entro il 1° gennaio 2018.

Nonostante gli sforzi del Comitato di Basilea per migliorare la qualità del capitale (chiave nella progettazione del coefficiente di capitale regolamentare), la considerazione dei coefficienti di leva finanziaria e di liquidità per integrare i requisiti minimi di capitale sensibili al rischio, il Comitato di Basilea ha ceduto ancora una volta alle pressioni esercitate dal settore bancario e ha optato per un lungo periodo di transizione fino al 2019 per l’attuazione delle regole.