Questa Q&A risponde a domande chiave riguardanti la Corte Penale Internazionale (CPI) e il rapporto tra la corte e gli Stati Uniti.
1. Cos’è la Corte penale internazionale?
2. Gli Stati Uniti sono membri della CPI?
3. Quali protezioni per un processo equo esistono davanti alla CPI?
4. La CPI prevale sulle autorità nazionali nello svolgimento di indagini e processi?
5. Perché la CPI può indagare e perseguire il personale degli Stati Uniti?
6. Gli Stati Uniti non hanno già indagato sui presunti abusi del personale militare statunitense e della CIA in Afghanistan?
7. Qual è stato il rapporto degli Stati Uniti con la CPI?
8. Qual è la posizione degli Stati Uniti ora sulla CPI?
9. La CPI potrebbe aprire un’indagine in Palestina?
10. Quali salvaguardie esistono alla CPI per prevenire casi politicamente motivati?
11. Quali paesi sostengono la CPI?
12. La CPI è stata all’altezza delle aspettative?
1. Cos’è la Corte penale internazionale?
La CPI è un’istituzione giudiziaria indipendente autorizzata a indagare e perseguire i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità, il genocidio e il crimine di aggressione. La sua creazione nel 2002 ha segnato l’impegno di molti paesi a combattere l’impunità per i peggiori crimini internazionali. Attualmente, 123 paesi sono membri della CPI, dando alla CPI l’autorità, secondo il suo trattato fondatore, lo Statuto di Roma, di indagare e perseguire i crimini commessi dai loro cittadini o da chiunque sul loro territorio. Come una questione di politica, il procuratore della CPI dà la priorità ai casi contro gli individui che determina sono più responsabili per i crimini sotto la giurisdizione della corte, indipendentemente dalla loro posizione ufficiale.
La corte è in funzione dal 2003. Ha aperto più di due dozzine di casi basati su indagini in 11 paesi, la maggior parte dei quali sono in corso. Il 5 marzo 2020, la camera d’appello della CPI ha autorizzato il procuratore della corte ad aprire un’indagine in Afghanistan, che potrebbe includere presunti crimini commessi dai talebani, dalle forze di sicurezza nazionali afgane e dal personale militare degli Stati Uniti e della Central Intelligence Agency (CIA). Le autorità dell’Afghanistan hanno chiesto al procuratore della CPI di rinviare la sua indagine, affermando di poter condurre un procedimento nazionale credibile, e la questione rimane in esame. Sulla base delle nostre ricerche nel sistema giudiziario afgano, Human Rights Watch dubita fortemente della capacità e della volontà del governo afgano di portare i presunti colpevoli davanti alla giustizia.
Il procuratore della CPI sta valutando se siano necessarie indagini in altri sette paesi e ha concluso che ci sono le basi per procedere con un’indagine sui presunti crimini gravi commessi in Palestina, ma ha richiesto una decisione ai giudici della corte sulla portata della giurisdizione territoriale della CPI.
2. Gli USA sono membri della CPI?
Gli USA non sono uno stato parte dello Statuto di Roma. Gli Stati Uniti hanno partecipato ai negoziati che hanno portato alla creazione della Corte. Tuttavia, nel 1998 gli Stati Uniti sono stati uno dei soli sette paesi – insieme a Cina, Iraq, Israele, Libia, Qatar e Yemen – che hanno votato contro lo Statuto di Roma. Il presidente statunitense Bill Clinton firmò lo Statuto di Roma nel 2000, ma non sottopose il trattato al Senato per la ratifica. Nel 2002, il presidente George W. Bush ha effettivamente “annullato” il trattato, inviando una nota al segretario generale delle Nazioni Unite che gli Stati Uniti non intendevano più ratificare il trattato e che non avevano alcun obbligo nei suoi confronti. Tuttavia, da allora, le relazioni degli Stati Uniti con la Corte sono state complicate ma spesso positive (vedi domanda 7 sotto).
3. Quali protezioni per un processo equo esistono davanti alla CPI?
La CPI è progettata per essere un tribunale permanente indipendente che rispetta i più alti standard di giustizia. Lo Statuto di Roma incorpora gli standard internazionali del processo equo per preservare i diritti di un imputato, tra cui: presunzione di innocenza; diritto all’avvocato; diritto di presentare prove e di confrontarsi con i testimoni; diritto di rimanere in silenzio; diritto di essere presente al processo; diritto di avere accuse provate oltre ogni ragionevole dubbio; diritto all’appello; e protezione contro la doppia condanna.
4. La CPI prevale sulle autorità nazionali nello svolgimento delle indagini e dei processi?
Secondo il diritto internazionale, gli stati hanno la responsabilità di indagare e perseguire adeguatamente (o estradare per il processo) i sospetti autori di genocidio, crimini di guerra, crimini contro l’umanità e altri crimini internazionali. La CPI non sposta questa responsabilità. È un tribunale di ultima istanza. In base al cosiddetto “principio di complementarità”, la CPI può esercitare la sua giurisdizione solo quando un paese non è disposto o non è realmente in grado di indagare e perseguire questi gravi crimini.
Anche dopo l’apertura di un’indagine, ci sono opportunità per gli stati e i singoli imputati di contestare la legittimità dei casi davanti alla corte sulla base dell’esistenza di procedimenti nazionali.
5. Perché la CPI può indagare e perseguire il personale statunitense?
Ci sono situazioni limitate in cui la CPI ha giurisdizione sui cittadini di paesi, come gli Stati Uniti, che non hanno aderito allo Statuto di Roma.
Questo include quando un cittadino di un paese non membro commette crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio sul territorio di un paese membro della CPI. Ecco perché i cittadini statunitensi possono essere soggetti alla giurisdizione della corte quando indaga su presunti crimini gravi che hanno avuto luogo in Afghanistan, che è uno stato parte, o in Polonia, Lituania e Romania, che sono anche stati parte.
Non c’è nulla di insolito in questo. I cittadini americani che commettono crimini all’estero sono già soggetti alla giurisdizione dei tribunali stranieri. Questo è un principio fondamentale e ben stabilito del diritto internazionale. I paesi che ratificano lo Statuto di Roma stanno semplicemente delegando la loro autorità di perseguire alcuni gravi crimini commessi sul loro territorio ad un tribunale internazionale.
Per quanto riguarda l’Afghanistan, le parti in conflitto armato nel paese hanno commesso numerose violazioni del diritto internazionale umanitario, o leggi di guerra. I talebani e altri gruppi d’insorti hanno commesso attacchi mirati e indiscriminati contro i civili che hanno causato migliaia di vittime. Le forze di sicurezza afgane e le milizie filogovernative hanno commesso torture, stupri, sparizioni forzate ed esecuzioni extragiudiziali. L’esercito statunitense, la Central Intelligence Agency (CIA) e altre forze straniere hanno anche commesso gravi abusi, in particolare contro le persone in custodia.
6. Gli Stati Uniti non hanno già indagato su presunti abusi da parte del personale militare statunitense e della CIA in Afghanistan?
Gli Stati Uniti hanno condotto alcune indagini su presunti abusi del personale statunitense in Afghanistan, ma erano di portata limitata. Nel 2009, il Dipartimento di Giustizia americano ha aperto un’indagine su 101 casi di presunti abusi su detenuti da parte della CIA, compresi i casi di due detenuti morti sotto la custodia della CIA, ma non è stata mossa alcuna accusa. Human Rights Watch non ha trovato alcuna prova che gli investigatori abbiano intervistato alcuna vittima della tortura della CIA. Inoltre, l’indagine era limitata agli abusi che andavano oltre i metodi di interrogatorio autorizzati dal Dipartimento di Giustizia. Molte delle tecniche autorizzate erano abusive – alcune chiaramente equivalenti alla tortura – e avrebbero dovuto essere incluse. Un rapporto del 2014 della Commissione Intelligence del Senato degli Stati Uniti ha concluso che la CIA ha coperto i suoi crimini, anche facendo false dichiarazioni al Dipartimento di Giustizia. Il rapporto del Senato di 6.700 pagine rimane riservato, ma una versione ridotta del riassunto di 525 pagine mostra che i metodi di interrogatorio abusivi della CIA erano molto più brutali, sistematici e diffusi di quanto riportato in precedenza.
È più difficile valutare la misura in cui la tortura da parte dell’esercito statunitense in Afghanistan è stata indagata e perseguita. Nel 2015, gli Stati Uniti hanno riferito al Comitato delle Nazioni Unite contro la tortura che le forze armate avevano avviato 70 indagini sugli abusi dei detenuti che hanno portato a un processo da parte delle corti marziali, ma non è stato fornito alcun periodo di tempo, e non sono state rese pubbliche ulteriori informazioni.
7. Qual è stato il rapporto degli Stati Uniti con la CPI?
Nei primi anni della CPI, l’amministrazione George W. Bush ha condotto una campagna ostile contro la corte. Per esempio, l’amministrazione Bush ha fatto pressione sui governi di tutto il mondo per stipulare accordi bilaterali che richiedevano loro di non consegnare cittadini statunitensi alla CPI. Ma questi sforzi hanno fatto poco più che erodere la credibilità degli Stati Uniti sulla giustizia internazionale e gradualmente hanno lasciato il posto a una posizione più favorevole degli Stati Uniti, a partire dal 2005. Gli Stati Uniti non hanno posto il veto alla richiesta del Consiglio di Sicurezza dell’ONU al procuratore della CPI di indagare sui crimini in Darfur, Sudan, nel 2005 e hanno votato per il rinvio della situazione in Libia alla Corte nel 2011.
Il sostegno degli Stati Uniti è stato fondamentale nel trasferimento alla Corte dei sospetti della CPI Bosco Ntaganda, un leader ribelle congolese, nel 2012 e Dominic Ongwen, un comandante del Lord’s Resistance Army, nel 2015. Nel 2013, il Congresso degli Stati Uniti ha ampliato il suo programma di ricompense per i crimini di guerra esistente per fornire ricompense alle persone che forniscono informazioni per facilitare l’arresto di individui stranieri ricercati da qualsiasi corte o tribunale internazionale, compresa la CPI.
8. Qual è la posizione degli Stati Uniti ora sulla CPI?
Con l’amministrazione del presidente Donald Trump, il governo degli Stati Uniti ha detto che non collaborerà con la CPI e ha minacciato misure di ritorsione contro il personale della CPI e dei paesi membri se la corte indagasse su cittadini statunitensi o di paesi alleati. L’allora consigliere per la sicurezza nazionale John Bolton ha annunciato per la prima volta questo approccio nel settembre 2018. Due settimane dopo, il presidente Trump si è rivolto all’Assemblea generale delle Nazioni Unite affermando che gli “Stati Uniti non forniranno alcun sostegno o riconoscimento alla Corte penale internazionale”. Per quanto riguarda l’America, la CPI non ha alcuna giurisdizione, nessuna legittimità e nessuna autorità.”
Il 15 marzo 2019, il Segretario di Stato americano Mike Pompeo ha annunciato che gli Stati Uniti avrebbero imposto il divieto di visto ai funzionari della CPI coinvolti nelle potenziali indagini della corte sui cittadini statunitensi per presunti crimini in Afghanistan. Ha indicato che la stessa politica potrebbe essere utilizzata per scoraggiare gli sforzi della CPI per indagare sui cittadini dei paesi alleati, compresi gli israeliani, e ha dichiarato che gli Stati Uniti sarebbero pronti a intraprendere ulteriori azioni, comprese le sanzioni economiche, “se la CPI non cambia il suo corso”. L’amministrazione Trump ha confermato all’inizio di aprile 2019 di aver revocato il visto del procuratore della CPI Fatou Bensouda.
Pompeo ha minacciato pubblicamente due membri dello staff della CPI il 17 marzo 2020, nominandoli e affermando che stava “considerando quali dovrebbero essere i prossimi passi degli Stati Uniti rispetto a questi individui e a tutti coloro che stanno mettendo a rischio gli americani.” Pompeo ha detto di voler identificare i responsabili delle indagini – e i loro familiari – e ha lasciato intendere che potrebbe cercare azioni contro di loro.
Il 15 maggio 2020, Pompeo ha giurato di “esigere conseguenze” se la CPI “continua lungo il suo corso attuale” – cioè, se la corte va avanti con un’indagine sulla Palestina.
Trump ha emesso un ampio ordine esecutivo l’11 giugno 2020 che autorizza il congelamento dei beni e il divieto di ingresso della famiglia che potrebbe essere imposto contro alcuni funzionari della CPI. L’amministrazione ha agito il 2 settembre per designare Fatou Bensouda, il procuratore della CPI, e Phakiso Mochochoko, il capo della Divisione Giurisdizione, Complementarietà e Cooperazione dell’Ufficio del Procuratore, per le sanzioni. L’ordine esecutivo prevede anche le stesse sanzioni nei confronti di coloro che assistono alcune indagini della Corte, rischiando un ampio effetto raggelante sulla cooperazione con la CPI.
9. La CPI potrebbe aprire un’indagine in Palestina?
Dal gennaio 2015, il procuratore della CPI sta esaminando i presunti gravi crimini commessi in Palestina dal 13 giugno 2014, compresi i crimini di guerra e i crimini contro l’umanità, in quello che è noto come un “esame preliminare”. Il 22 maggio 2018, la Palestina ha presentato un “rinvio” chiedendo al procuratore di indagare sui crimini sotto la giurisdizione della CPI.
Nel dicembre 2019, Bensouda il procuratore della CPI, ha concluso la sua indagine preliminare, determinando che “tutti i criteri statutari” per procedere con un’indagine formale sono stati soddisfatti. Tuttavia, ha poi chiesto una sentenza ai giudici della corte sulla portata della giurisdizione territoriale della CPI. La questione è in sospeso davanti alla corte.
Viste le forti prove che gravi crimini sono stati commessi in Palestina dal 2014, compreso il trasferimento di civili israeliani nella Cisgiordania occupata e presunti crimini di guerra commessi durante le ostilità del 2014 a Gaza dall’esercito israeliano e dai gruppi armati palestinesi, Human Rights Watch ha chiesto al procuratore della CPI di aprire un’indagine formale sui gravi crimini internazionali commessi in Palestina da israeliani e palestinesi.
10. Quali salvaguardie esistono alla CPI per prevenire casi politicamente motivati?
Numerose salvaguardie sono stabilite nello Statuto di Roma per prevenire casi frivoli o politicamente motivati. A meno che non ci sia un rinvio da parte di uno stato o del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, il procuratore della CPI non può iniziare un’indagine di propria iniziativa; è necessaria l’autorizzazione di una camera preliminare di tre giudici. In tutte le indagini, il procuratore ha bisogno di chiedere ai giudici della corte mandati di arresto e di confermare le accuse prima del processo.
L’attenzione delle indagini e dei procedimenti della CPI in Africa nei suoi primi anni ha portato a critiche di parzialità da parte di alcuni leader africani, anche se gli attacchi alla CPI provenienti dall’Africa sono diminuiti negli ultimi anni. Mentre quasi tutte le prime indagini della Corte si sono svolte in Africa, la maggior parte è stata avviata a seguito di una richiesta del paese in cui sono stati commessi i crimini o di un rinvio del Consiglio di Sicurezza dell’ONU. Tuttavia, la giustizia internazionale è stata applicata in modo non uniforme: i paesi potenti e i loro alleati sono stati in grado di eludere la portata della giustizia quando gravi crimini sono stati commessi nei loro territori, non aderendo alla CPI e bloccando i rinvii del Consiglio di Sicurezza.
11. Quali paesi sostengono la CPI?
La CPI ha il sostegno delle democrazie affermate ed emergenti di tutto il mondo. Il suo organo di governo, l’Assemblea degli Stati Parte (ASP), è attualmente composto da 123 paesi che hanno ratificato lo Statuto di Roma: 33 dalla regione dell’Africa, 19 dalla regione Asia-Pacifico, 18 dall’Europa dell’Est, 28 dalla regione dell’America Latina e dei Caraibi, e 25 dall’Europa occidentale e dal Nord America.
Il procuratore e i giudici sono responsabili di fronte all’ASP. L’ASP ha l’autorità di rimuoverli dal loro incarico nel caso in cui abusino dei loro poteri. L’ASP ha anche istituito un meccanismo di supervisione indipendente. Tra le altre funzioni, il meccanismo di supervisione può condurre indagini su presunti comportamenti scorretti o frodi riguardanti qualsiasi funzionario di corte eletto o personale di corte.
Il Burundi si è ritirato dalla CPI a partire dall’ottobre 2017, e la notifica di ritiro delle Filippine è entrata in vigore nel marzo 2019. Uno sforzo da parte del governo del Kenya – in un momento in cui il suo presidente e il suo vice presidente stavano affrontando le accuse davanti alla corte – per guidare un ritiro di massa degli stati africani dal trattato non si è concretizzato.
12. La CPI è stata all’altezza delle aspettative?
La CPI ha finora aperto più di due dozzine di casi, e procedimenti preprocessuali o processuali sono in corso in tre casi. Tuttavia, i processi per crimini di guerra e contro l’umanità sono stati completati solo in una manciata di casi, con quattro persone condannate e altre quattro assolte. Alcuni altri casi sono stati archiviati per mancanza di prove. I funzionari della Corte hanno fatto una serie di passi falsi e sono necessarie indagini più forti da parte del procuratore della CPI, scelte migliori nella selezione dei casi, procedimenti più efficienti e un contatto più efficace con le vittime e le comunità colpite. La leadership della corte ha fatto un importante passo avanti nel 2019, richiedendo una revisione di esperti indipendenti sulle sue prestazioni. La revisione, condotta da un gruppo di nove esperti, dovrebbe essere completata entro la fine di settembre 2020.
Il tribunale deve anche affrontare sfide ripide nello svolgimento del suo mandato. Senza una forza di polizia, si affida agli stati per la cooperazione negli arresti, e questa cooperazione è stata inadeguata. I mandati d’arresto rimangono in sospeso contro 14 persone. Gli stati membri della CPI hanno anche trattenuto i necessari aumenti di bilancio, anche se il carico di lavoro della corte è cresciuto.
La corte ha certamente bisogno di continuare a imparare lezioni, correggere errori e migliorare il suo lavoro. Ma una CPI efficace, sostenuta dal forte appoggio della comunità internazionale, è più che mai necessaria per inviare il messaggio che l’impunità per le atrocità di massa non sarà tollerata.